Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym

Warszawa, 27 listopada 2007 r.

BAS-WAEM-99/07

Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
o zgodności przedstawionego poselskiego projektu ustawy o zmianie
niektórych ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie
mieszkaniowym (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Andrzej Adamczyk)
z prawem Unii Europejskiej


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, ze zm.)
sporządza się następującą opinię:


I.
Przedmiot projektu ustawy
Przedstawiony poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących
procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym przewiduje zmiany w
18 ustawach:
1)
ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.),
2)
ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.
z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.),
3)
ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
(Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.),
4)
ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr
156, poz. 1118, ze zm.),
5)
ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
(Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.),
6)
ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1070, ze zm.),
7)
ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie
niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii
gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii
gwarancyjnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.),

2
8)
ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. z 2004 r. Nr 261, ze zm.),
9)
ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o listach zastawnych i bankach
hipotecznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 99, poz. 919, ze zm.),
10) ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające
ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872,
ze zm.),
11) ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych
(Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.),
12) ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.
z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.),
13) ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239,
poz. 2019, ze zm.),
14) ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze
(Dz.U. Nr 60, poz. 535, ze zm.),
15) ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.),
16) ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004
r. Nr 92, poz. 880, ze zm.),
17) ustawie z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr
146, poz. 1546, ze zm.),
18) ustawie z dnia 29 sierpnia 2005 r. o zwrocie osobom fizycznym
niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym
(Dz.U. Nr 177, poz. 1468, ze zm.).
Projekt przewiduje m.in. większe zabezpieczenie wierzytelności banków
innych niż hipoteczne w przypadku egzekucji administracyjnej, zniesienie
obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych o
powierzchni użytkowej do 5000 m2 i o wysokości do 12 m, liberalizację
przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, rozszerzenie
zastosowania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, zmianę zasad
przyznawania premii gwarancyjnych dla właścicieli książeczek
mieszkaniowych, zmianę zasad podziału nieruchomości.
Ustawa miałaby wejść w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia,
z wyjątkiem jednej zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, która miałaby wejść w życie z dniem ogłoszenia ustawy.


II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
W
kontekście przewidzianych w opiniowanym projekcie rozwiązań
należy zwrócić uwagę na wspólnotowe regulacje z zakresu pomocy publicznej.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej:
TWE), z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktacie,

3
wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu
zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi
zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub
produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie,
w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.
Przepis art. 87 ust. 2 lit. a) TWE stanowi, że zgodna ze wspólnym rynkiem jest
pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom,
pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z
pochodzeniem produktów.


III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Analizy dotyczącej zgodności z prawem Unii Europejskiej wymagają trzy
przepisy ustawy, które przewidują zmiany w: (a) ustawie z dnia 26 października
o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (art. 6
projektu), (b) ustawie z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie
niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz
refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (art. 7 projektu), (c)
ustawie z dnia 29 sierpnia 2005 r. o zwrocie osobom fizycznym niektórych
wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym (art. 18 projektu).

a) W ustawie o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego przewiduje się udzielanie pomocy publicznej. Polega ona m.in.
na udzielaniu z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego kredytów na
preferencyjnych warunkach dla towarzystw budownictwa społecznego,
spółdzielni mieszkaniowych na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane
mające na celu budowę lokali mieszkalnych na wynajem lub gminom na
realizację komunalnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu
mieszkaniowemu. Inną formą pomocy są dopłaty do odsetek od w/w kredytów,
jeżeli kredyty zostały nabyte przez banki hipoteczne.
Proponowane w ustawie zmiany związane są z propozycją przyznania
bankom innym niż hipoteczne prawa do emitowania papierów dłużnych
zabezpieczonych wierzytelnościami z tytułu kredytów hipotecznych. Skutkiem
przyjęcia proponowanych zmian będzie możliwość udzielania z Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego pomocy publicznej polegającej na dopłatach do
odsetek od w/w kredytów udzielonych, ze środków Funduszu, towarzystwom
budownictwa społecznego, spółdzielniom mieszkaniowym lub gminom i
nabytych przez banki inne niż banki hipoteczne. Zmiana polega na rozszerzeniu
form pomocy o dopłaty do odsetek od kredytów nabytych przez banki inne niż
banki hipoteczne.
Proponowane przepisy nie przewidują zwiększenia kwoty pomocy
publicznej, lecz zwiększają katalog sytuacji, w których jest ona udzielana.

4
Proponowane rozwiązanie należy ocenić co do zgodności z art. 87 TWE.
Ponieważ pomoc ta nie dyskryminuje żadnych banków, nie powinna grozić
zakłóceniem konkurencji. Nie powinna też wpływać na wymianę handlową
między państwami członkowskimi. Gdyby warunki te były spełnione, pomoc
przewidziana w art. 6 projektu ustawy nie byłaby niezgodna z prawem Unii
Europejskiej.
Ponieważ jednak organem właściwym do oceny dopuszczalności
planowanej pomocy publicznej jest Komisja Europejska, konieczne jest
zachowanie procedury notyfikowania Komisji Europejskiej planu zmiany
pomocy publicznej (art. 88 ust. 3 zdanie pierwsze TWE w związku z art. 2 ust. 1
rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r.
ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 TWE). Uruchomienie
postępowania notyfikacyjnego następuje na podstawie prawa krajowego, a w
szczególności na podstawie art. 16a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
Zgodnie z art. 88 ust. 3 zdanie trzecie TWE w związku z art. 3
rozporządzenia Rady 659/1999 projektowane środki nie mogą być
wprowadzone w życie dopóki Komisja nie zakończy postępowania.

b)
W ustawie o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów
mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom
wypłaconych premii gwarancyjnych proponuje się zmiany zasad wypłacania
premii gwarancyjnych (art. 7 projektu). Premie gwarancyjne przysługują
właścicielom książeczek mieszkaniowych w związku z dokonaniem przez nich
przewidzianych w ustawie czynności, związanych z nabyciem prawa do
mieszkania lub domu. Premie gwarancyjne służą zatem zrekompensowaniu
osobom fizycznym części kosztów poniesionych w celach mieszkaniowych.
Choć niewątpliwie jest to pomoc publiczna, to należy ją uznać za dozwoloną w
świetle art. 87 ust. 2 lit. a TWE.
Niezależnie od tego, konieczne jest zachowanie procedury notyfikowania
Komisji Europejskiej planu zmiany pomocy publicznej (art. 88 ust. 3 zdanie
pierwsze TWE w związku z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr
659/1999). Uruchomienie postępowania notyfikacyjnego następuje na podstawie
prawa krajowego, a w szczególności na podstawie art. 16a ustawy o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
Zgodnie z art. 88 ust. 3 zdanie trzecie TWE w związku z art. 3
rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 projektowane środki nie mogą być
wprowadzone w życie dopóki Komisja nie zakończy postępowania.


1 Dz.Urz. L 83 z 27 marca 1999 r. s. 1-9, ze zm.; Dz.Urz. Polskie wydanie specjalne Rozdział 08 Tom 01 s. 339
– 347.
2 Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, ze zm.

5

c)
Ustawa o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków
związanych z budownictwem mieszkaniowym przewiduje udzielanie pomocy
publicznej, która – zgodnie z art. 87 ust. 2 lit. a) TWE – jest zgodna ze
wspólnym rynkiem. Przewidziane w opiniowanym projekcie zmiany ustawy
związane są jedynie z dostosowaniem jej brzmienia do zmian proponowanych w
ustawie – Prawo budowlane. Wobec tego należy uznać, że zmiany
zaproponowane w art. 18 projektu nie są sprzeczne z prawem UE.

IV. Konkluzje
Przedstawiony poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw
dotyczących procesu inwestycyjnego w budownictwie mieszkaniowym w art. 6,
7 i 18 dotyczy udzielania pomocy państwowej. W każdym z trzech przypadków
są to zmiany w już istniejących zasadach udzielania pomocy.
Przepis art. 6 projektu, pod warunkiem braku wpływu na wymianę
handlową pomiędzy państwami członkowskimi, nie jest niezgodny z prawem
Unii Europejskiej.
Przepis art. 7 projektu jest zgodny z art. 87 ust. 2 lit. a) TWE.
Przepis art. 18 projektu nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.
Niezależnie od powyższego, w zakresie w jakim projekt przewiduje
udzielanie nowej pomocy publicznej (art. 6 i 7), wymaga notyfikowania Komisji
Europejskiej, do której należy rozstrzygnięcie, czy projektowana pomoc jest
zgodna ze wspólnym rynkiem.
W pozostałym zakresie projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii
Europejskiej.

Opracował: Zespół Prawa Europejskiego

Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Michał Królikowski


Deskryptory Bazy REX: Unia Europejska, budownictwo, mieszkania, pomoc publiczna