Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych

II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Oceniając zgodność projektu z prawem Unii Europejskiej należy wziąć
pod uwagę postanowienia dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie
niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. WE L 187 z
20.7.1999, str. 42; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 7, t. 4, str. 372,
ze zmianami; dalej: dyrektywa).

III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
1) Dyrektywa, której postanowienia należy uwzględnić w toku analizy
zgodności projektu z prawem UE, ma zastosowanie m.in. do opłat za przejazd
oraz za korzystanie z infrastruktury jakimi obłożone są pojazdy (art. 1 akapit 1
dyrektywy). Określone w dyrektywie reguły pobierania opłat za przejazd
obejmują przy tym zarówno kwestie dopuszczalności wprowadzenia zwolnienia
z obowiązku wnoszenia opłat (art. 7 ust. 4a dyrektywy), jak i wprowadzenia –
mocą decyzji państwa członkowskiego – opłat jedynie na niektórych odcinkach
transeuropejskiej sieci drogowej (art. 7 ust. 1a dyrektywy). Projekt dotyczy
materii objętych prawem Unii Europejskiej. Ocenić należy, po pierwsze,
dopuszczalność zwolnienia od opłat elektronicznych autobusów oraz, po drugie,
wykluczenia pobierania opłat elektronicznych na drogach stanowiących ciągi
obwodnicowe aglomeracji miejskich.
2) Zgodnie z art. 7 ust. 4a dyrektywy państwa mogą wprowadzić
zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat w określonych enumeratywnie
sytuacjach. Przypadki te zostały wskazane w art. 7 ust. 4a in fine w związku z
art. 6 ust. 2 lit. a i b dyrektywy. W myśl tych postanowień państwa
członkowskie mogą stosować zwolnienia np. w stosunku do pojazdów
wykorzystywanych dla potrzeb obronnych kraju lub obrony cywilnej oraz
pojazdów wykorzystywanych przez straż pożarną i inne służby ratunkowe oraz
przez policję. Przywołane postanowienia dyrektywy zostały implementowane w
art. 13 ustawy, a zatem w przepisie, którego zmianę proponują wnioskodawcy
(por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych
oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 562, VI kadencja Sejmu, s. 10).
Konieczne jest więc ustalenie, czy zmiana przepisu ustawy polegająca na
uzupełnieniu katalogu pojazdów zwolnionych z opłaty elektronicznej, jest
zgodna z implementowaną w jego treści dyrektywą. Zasadnicze znaczenie w
ramach tych ustaleń ma analiza zakresu stosowania dyrektywy. Przywołany na
wstępie, dotyczący tej kwestii art. 1 akapit pierwszy dyrektywy posługuje się
szeregiem pojęć, które zostały przez prawodawcę unijnego zdefiniowane w
słowniczku dyrektywy. Jedna z tych definicji determinuje zakres pojęcia pojazd.
Zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy pojęcie to oznacza pojazd silnikowy lub zespół
pojazdów, który jest wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do
przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5

2
tony. „Pojazdem” nie jest zatem pojazd silnikowy, który jest przeznaczony lub
służy (także) do przewozu drogowego osób. Należy więc przyjąć, że autobus, o
którym mowa w art. 1 pkt 2 projektu, nie mieści się w zakresie pojęcia pojazd w
rozumieniu dyrektywy. Mimo że projektowany przepis ustawy nie zawiera
wyraźnego odesłania do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu
drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zmianami), warto w tym
kontekście także wskazać, że w myśl art. 2 pkt 40 tej ustawy, autobusem jest
pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9
osób łącznie z kierowcą. Kolejnym przepisem dyrektywy, który należy
uwzględnić badając zgodność projektowanego rozszerzenia zwolnień z opłaty z
prawem UE, jest art. 7 ust. 1 dyrektywy. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego
przepisu - wprowadzającego m.in. postanowienia dyrektywy dotyczące
dopuszczalnych zwolnień - państwa członkowskie mogą utrzymywać lub
wprowadzać opłaty za przejazd lub opłaty za korzystanie z infrastruktury w
obrębie transeuropejskiej sieci drogowej lub jej części wyłącznie na warunkach
określonych w dalszych ustępach (w tym w ust. 4a). Na obecnym etapie analizy
istotne jest zdanie drugiego tego przepisu, w myśl którego obowiązek ten nie
narusza prawa państw członkowskich do stosowania, zgodnie z traktatem, opłat
za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury w odniesieniu do innych
rodzajów pojazdów silnikowych nieobjętych definicją „pojazdu”, pod
warunkiem że wprowadzenie opłat nie jest dyskryminujące dla ruchu
międzynarodowego i nie powoduje zakłóceń konkurencji między podmiotami
gospodarczymi. Należy uznać, że prawo państw członkowskich do pobierania
opłat zakłada prawo do ich zniesienia (rezygnacji z nałożenia). Określone w
dyrektywie wymogi zachowywane są przez generalny – nie przewidujący
żadnych wyjątków - zakres obowiązywania projektowanego przepisu.
Zwolnienie dotyczyć ma wszystkich autobusów, które poruszać się będą po
drogach publicznych. Podsumowując te ustalenia należy zatem uznać, że
ograniczenia dotyczące zwolnień od opłaty, które wynikają z art. 7 ust. 4a w
związku z art. 6 ust. 2 lit. a i b dyrektywy, nie znajdują zastosowania do
autobusów, o których mowa w art. 1 pkt 1 projektu. Projektowane rozszerzenie
katalogu pojazdów, które objęte są zwolnieniem, nie narusza art. 7 ust. 1 i ust.
4a dyrektywy.
3) Oceniając art. 1 pkt 2 projektu należy wskazać, że generalnie w jego
treści mowa jest o wyłączeniu z pobierania opłat określonych odcinków dróg
krajowych. Działanie to można uznać za decyzję państwa członkowskiego o
ograniczeniu pobierania opłat wyłącznie do pozostałych odcinków dróg
krajowych w rozumieniu art. 7 ust. 1a dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem,
jeżeli państwo członkowskie podejmie decyzję o utrzymaniu lub wprowadzeniu
opłaty za przejazd lub opłaty za korzystanie z infrastruktury jedynie na
niektórych odcinkach transeuropejskiej sieci drogowej, zwolnienie z obowiązku
pobierania opłat na innych odcinkach (ze względów takich jak ich izolacja, niski
poziom natężenia ruchu, niski poziom zanieczyszczenia lub jeśli ma to

3
podstawowe znaczenie przy wprowadzaniu nowego systemu pobierania opłat za
przejazd) nie może w żadnym razie pociągać za sobą dyskryminacji dla ruchu
międzynarodowego. Istotne dla oceny zgodności projektu z prawem UE jest, że
– w przeciwieństwie do jego postanowień dotyczących zwolnienia z opłat
autobusów – ograniczenie to następuje ze skutkiem dla wszystkich
użytkowników dróg krajowych. Ponadto, przepis wymienia przyczyny, dla
których nastąpić może ograniczenie, jedynie przykładowo („ze względów takich
jak…”). Wobec tych ustaleń można przyjąć, że, po pierwsze, wyłączenia z opłat
określonych odcinków dróg publicznych co do zasady jest dopuszczalne, po
drugie, że projektowany przepis ma ze względu na generalny zakres stosowania
charakter niedyskryminacyjny, oraz, po trzecie, że brak jest podstaw do uznania,
że wskazana w projekcie kategoria dróg, która miałaby podlegać wyłączeniu
(„drogi stanowiące ciągi obwodnicowe aglomeracji miejskich”), wyłoniona
została w oparciu o niedopuszczalne kryterium. Podsumowując powyższe
ustalenia należy uznać, że projektowane wykluczenie pobierania opłat na
drogach stanowiących ciągi obwodnicowe aglomeracji miejskich nie jest
sprzeczne z art. 7 ust. 1a dyrektywy.

IV. Konkluzja
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych nie jest
sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.



Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Michał Królikowski


4
Warszawa, 29 czerwca 2011 r.
BAS-WAPEiM-1521/11

Pan Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o zmianie
ustawy o drogach publicznych (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Andrzej Adamczyk) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii
Europejskiej

Projekt ustawy przewiduje zmianę art. 13 i art. 13ha ustawy z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zmianami).
Opinia opiera się na założeniu, że propozycje zmian odnoszą się do wersji
ustawy, która obowiązywać będzie od 1 lipca 2011 r. (dalej: ustawa).

Pierwsza zmiana polega na uzupełnieniu katalogu pojazdów zwolnionych
od opłat elektronicznych za przejazd po drogach krajowych. Wnioskodawcy
proponują objąć tym zwolnieniem także autobusy. Druga zmiana dotyczy
podstawy wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego drogi
krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę za przejazdy po drogach
krajowych. W proponowanej formule rozporządzenie nie mogłoby dotyczyć
„dróg stanowiących ciągi obwodnicowe aglomeracji miejskich”.
Projekt nie zawiera przepisów, które mają na celu wykonanie prawa Unii
Europejskiej.
Projekt nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Michał Królikowski