Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

3
służyć nie jest jednak „automatyczne” karanie każdego płatnika, który nie wywiązał się
w pełni z powinności opłacania składek. Nałożenie na płatnika składek dodatkowej opłaty jest
bowiem fakultatywne. Jej istota nie polega również na zapewnieniu Funduszowi Ubezpieczeń
Społecznych rekompensaty z tytułu strat poniesionych na skutek nieopłacenia (nienależytego)
opłacenia składek, jako że to zadanie mają realizować odsetki określone w art. 23 ust. 1 ustawy
systemowej. Opłata dodatkowa ma natomiast dyscyplinować płatnika do prawidłowego
wykonywania obowiązku płacenia składek.
Dodatkowa opłata stanowi zatem „(…) sui generis sankcję za niewykonanie lub
nienależyte wykonanie obowiązku opłacania składek. Jej zastosowanie ma sens wówczas, gdy
– przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności – można przewidywać (...), że spełni ona lub
może spełnić założony, dyscyplinujący, cel. To zaś zależy od przyczyn niepłacenia składek
lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. (...) Inaczej powinien być traktowany płatnik, który
opóźnia się z wykonaniem obowiązku opłacania składek pomimo swojej dobrej kondycji
ekonomicznej; inaczej taki, który boryka się z trudnościami finansowymi. Przy stosowaniu
opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także dotychczasowy stosunek płatnika
do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź incydentalny charakter opóźnienia to tylko
jeden z obiektywnych elementów ważnych dla ustaleń w tym zakresie. Dotychczasowy
stosunek do spełniania obowiązku to bowiem także wykazanie zainteresowania jego należytym
wykonaniem (...). Mówiąc lapidarnie – o zastosowaniu dodatkowej opłaty mają decydować
okoliczności każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te, które dowodzą winy płatnika
w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej wysokości lub jej brak.”
W świetle powyższego oraz wobec dyspozycji art. 218 § 1 k.k. oraz art. 98 ust. 1
i art. 98 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy systemowej nie ulega wątpliwości, że to samo
zachowanie płatnika składek będącego osoba fizyczną, sprowadzające się do zawinionego
nieopłacenia składek albo opłacenia ich w zbyt niskiej wysokości może spotkać się z podwójną
represją, a mianowicie: dodatkową opłatą oraz odpowiednią karą – za przestępstwo lub za
wykroczenie. Łącznie więc powołane przepisy tworzą mechanizm prawny, który narusza
gwarancję w postaci przywołanej powyżej zasady ne bis in idem.
2.3. Trybunał Konstytucyjny zdecydował się na odroczenie utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanych norm prawnych. Zgodnie z punktem II sentencji wyroku rozstrzygnięcie
wydane w sprawie P 29/09 wywoła skutki prawne po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia,
tj. w dniu 31 maja 2012 r.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
4
Mając na uwadze konieczność wykonania orzeczenia Trybunału z dnia 18 listopada
2010 r., kierując się brzmieniem sentencji tego wyroku oraz motywami jego uzasadnienia,
proponuje się nowelizację ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych, polegającą na nadaniu nowego brzmienia art. 24 ust. 1.
Warto jeszcze raz podnieść, iż o naruszeniu zasady ne bis in idem na gruncie art. 24
ust. 1 ustawy systemowej i art. 218 k.k. albo art. 24 ust. 1 i art. 98 ust. 1 lub art. 98 ust. 2 w
związku z art. 98 ust. 1 ustawy systemowej może być mowa tylko wtedy, gdy płatnikiem
składek jest osoba fizyczna. Analogiczną kumulację sankcji dopuszczały w przeszłości art. 27
ust. 5, 6 i 8 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku
akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50, z późn. zm.), a następnie art. 109 ust. 5 i 6 ustawy z dnia
11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, z późn. zm.). Przepisy
te regulowały instytucję tzw. dodatkowego zobowiązania podatkowego, ustalanego niezależnie
od równoległego pociągnięcia podatnika do odpowiedzialności karno-skarbowej za ten sam czyn.
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt K 17/97) oraz wyrokiem z dnia 4 września
2007 r. (sygn. akt P 43/06) sąd konstytucyjny obalił domniemanie konstytucyjności
przywołanych unormowań, co doprowadziło do nadania nowego kształtu wspomnianej wyżej
instytucji dodatkowego zobowiązania podatkowego. Otóż z dniem 1 grudnia 2008 r. uchylone
zostały m.in. przepisy art. 109 ust. 4-8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i
usług, natomiast przepis art. 111 ust. 2 tejże ustawy uzyskał nowe brzmienie, uwzględniające
wypowiedź Trybunału w sprawie P 43/06.
Zasadne staje się zatem skorzystanie z konstrukcji prawnej zastosowanej w ustawie
z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, albowiem postanowienie zawarte
w zdaniu drugim art. 111 ust. 2 przedmiotowego aktu normatywnego wyłącza wprost możliwość
podwójnego karania podatników będących osobami fizycznymi. Proponowane rozwiązanie
sprowadzające się do wprowadzenia w art. 24 ust. 1 ustawy systemowej zastrzeżenia, z którego
to wynikać będzie, że podleganie odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie stanowi
negatywną przesłankę dla wymierzenia dodatkowej opłaty, w pełni zrealizuje wskazania płynące
z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z jednej strony system prawa zostanie w ten sposób
dostosowany do wartości konstytucyjnych oraz wymogów statuowanych przez prawo
międzynarodowe, z drugiej zaś – Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zostanie całkowicie
pozbawiony instrumentu dyscyplinującego, jakim jest dodatkowa opłata. W przypadku jednostek
organizacyjnych, którym przysługuje przymiot płatnika składek, Zakład nadal przecież będzie
mógł wymierzać tego typu sankcję. Z kolei w odniesieniu do osób fizycznych w dalszym ciągu
funkcjonować będą przepisy przewidujące szeroko rozumianą odpowiedzialność karną. Rolą
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie przy tym takie stosowanie zmienionego art. 24 ust. 1
5
ustawy systemowej, aby osobie fizycznej nie została wymierzona dodatkowa opłata, w
sytuacji, gdy może ona zostać pociągnięta do odpowiedzialności za popełnienie czynu
zabronionego.
W analizowanej sytuacji Zakład powinien odstąpić od wymierzenia dodatkowej opłaty i złożyć
zawiadomienie w trybie art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.), względnie wystąpić z wnioskiem o ukaranie na
zasadzie art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach
o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, z późn. zm.) w związku z art. 66 ust. 4
ustawy systemowej.
Projekt wychodzi niewątpliwie naprzeciw oczekiwaniom Trybunału, który w swym
wywodzie zaakcentował, że eliminując niekonstytucyjny mechanizm podwójnego karania,
ustawodawca powinien mieć też na uwadze konieczność zapewnienia odpowiednich sankcji
gwarantujących rzetelne wywiązywanie się przez płatników z obowiązku opłacania składek.
4. Konsultacje
Projekt ustawy został przesłany do zaopiniowania Ministrowi Sprawiedliwości,
Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Krajowej Radzie
Sądownictwa, Sądowi Najwyższemu, Prokuratorowi Generalnemu, Stowarzyszeniu Sędziów
Polskich IUSTITIA, Stowarzyszeniu Prokuratorów RP, Krajowej Radzie Radców Prawnych,
Naczelnej Radzie Adwokackiej, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Rzecznikowi
Ubezpieczonych oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Minister Sprawiedliwości przedstawił wątpliwości co do zaproponowanego brzmienia
art. 24 ust. 1 ustawy systemowej, przyznając jednak, że prace nad projektem powinny być
kontynuowane. Podobne stanowisko zajął również Prokurator Generalny. Ponadto zastrzeżenia
odnośnie do projektowanej regulacji zgłosił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który poddał
projektodawcy pod rozwagę potrzebę dokonania dalej idących zmian w systemie prawnym,
tzn. nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz ustawy – Kodeks postępowania
w sprawach o wykroczenia, aczkolwiek bez sprecyzowania, o jakie zmiany chodzi i których
przepisów miałyby one dotyczyć.
Pozostałe podmioty zaopiniowały projektowaną ustawę pozytywnie bądź też w ogóle
nie zgłosiły uwag.
Podczas pierwszego czytania projektu na posiedzeniu komisji senackich opinię ustną
zaprezentował Minister Pracy i Polityki Społecznej, który jednocześnie poinformował, że także w
6
Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej toczą się prace, których celem jest
przygotowanie propozycji realizacji wskazań Trybunału Konstytucyjnego.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Według informacji zawartych w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31
maja 2011 r. wprowadzenie proponowanego rozwiązania nie powinno pociągnąć za sobą
ujemnych konsekwencji finansowych dla Zakładu, ponieważ dotychczas w istocie stosowana
była zazwyczaj tylko jedna sankcja (karna albo administracyjna).
Z danych statystycznych wynika, że w roku 2010 Zakład Ubezpieczeń Społecznych
wydał na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy systemowej 11.030 decyzji, a kwota wymierzonych
dodatkowych opłat wyniosła w sumie 11.700.000 zł. Natomiast ilość wniosków o ukaranie
złożonych w tym okresie w związku z popełnieniem wykroczenia z art. 98 ust. 1 sięgnęła 9.250
– w przypadku 7338 spraw sąd orzekł o odpowiedzialności obwinionego i wymierzył grzywny
w łącznej kwocie 5.200.000 zł. Z kolei sądy karne wydały 88 wyroków skazujących za
popełnienie przestępstwa określonego w art. 218 § 1 k.k., zasadzając przy tym na rzecz
Zakładu 4.100.000 zł tytułem naprawienia szkody wyrządzonej wskutek naruszenia obowiązku
uiszczania składek w należnej wysokości.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.
Warszawa, 11 sierpnia 2011 r.
BAS-WAPEiM-1948/11


Pan
Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
(przedstawiciel wnioskodawcy: senator Grażyna Anna Sztark)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:
1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje zmianę ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.
1585, ze zmianami). Projektowana ustawa ma stanowić wykonanie obowiązku
dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18
listopada 2010 r. (sygn. akt P 29/09, Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1474). TK
orzekł o niezgodności art. 218 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) i art. 24 ust. ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14
ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. zgodnie z
orzeczeniem przepisy te dopuszczają wobec tej samej osoby fizycznej, za ten
sam czyn, odpowiedzialność za przestępstwo i dodatkową opłatę.
Proponowana zmiana art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych polega na wyłączeniu możliwości wymierzenia osobie fizycznej
dodatkowej opłaty w przypadku, gdy za ten sam czyn ponosi ona
odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.
2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Prawo Unii Europejskiej nie zawiera przepisów regulujących
zagadnienie będące przedmiotem projektu ustawy.