Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz niektórych innych ustaw

4
Uzasadnienie
Uchwalona 20 lutego 2009 roku ustawa o funduszu sołeckim przewidziała
zestandaryzowany system wsparcia inicjatyw lokalnych, który pozwolił na realizację
istotnych społecznie przedsięwzięć w wielu sołectwach. Praktyka funkcjonowania funduszu
sołeckiego ujawniła jednak kilka mankamentów przyjętych rozwiązań prawnych. W
konsekwencji przedłożony projekt ustawy stawia przed sobą trojakie zadanie. Z jednej strony
modyfikuje regulacje, które okazały się w dotychczasowej praktyce funkcjonowania funduszu
sołeckiego, nieprecyzyjne, czy kłopotliwe; z drugiej strony tworzy system wsparcia
eksperckiego sołectw zamierzających skorzystać z funduszu sołeckiego, a wreszcie projekt
wzmacnia pozycję ustrojową jednostek pomocniczych.
Większość zmian należy do pierwszej grupy. I tak:
1) zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 1 ust. 1 nowelizowanej ustawy rada gminy
rozstrzyga corocznie – do dnia 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy – o
wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki. Na gruncie tej
regulacji praktyka uwidoczniła dwa problemy. Pierwszym z nich jest to, że wbrew
wyraźnemu brzmieniu przepisu część rad gmin nie podejmuje uchwały bazując na
domniemaniu nietworzenia funduszu sołeckiego w takim przypadku. Jest to postępowanie
niewątpliwie wygodne dla organów stanowiących, które nie muszą jasno zadeklarować
swojego negatywnego stanowiska wobec funkcjonowania funduszu sołeckiego, lecz
niezgodne z intencją prawodawcy. Drugim sygnalizowanym problemem jest konieczność
corocznego podejmowania uchwały w sytuacji, gdy dana gmina chce w sposób trwały
wprowadzić funkcjonowanie funduszu sołeckiego na swoim terenie. W związku z
powyższym proponuje się, by uchwała podejmowana przez radę gminy o wyodrębnieniu
funduszu sołeckiego miała charakter permanentny, tj. obowiązujący do chwili podjęcia
uchwały w brzmieniu odmiennym. Ze względu na konieczność podjęcia odpowiednich
działań związanych z funkcjonowaniem funduszu sołeckiego uchwała taka miałaby mieć
zastosowanie do kolejnego roku budżetowego w przypadku jej podjęcia do dnia 31 marca
włącznie; przyjęcie uchwały w terminie późniejszym będzie oznaczało jest stosowanie
dopiero w drugim z kolei roku budżetowym. Natomiast uchwała odmawiająca
wyodrębnienia funduszu sołeckiego będzie stosowana tylko do jednego roku
budżetowego. Jest to wyraz preferencji dla wyodrębniania funduszu sołeckiego.
Jednocześnie w przepisach przejściowych proponowane jest, że w przypadku braku
5
podjęcia jakiejkolwiek uchwały (wyodrębniającej fundusz sołecki, bądź odmawiającej
jego wyodrębnienia) – domniemywa się wyodrębnienie funduszu sołeckiego;
2) na fundusz sołecki składają się środki, których wysokość określa algorytm przedstawiony
w art. 2 ust. 1 oraz ewentualnie dodatkowe środki przyznane przez radę gminy (art. 3
ust. 1). Na podstawie art. 2 ust. 2 sołtysi są informowani o wielkości środków
obliczonych zgodnie z art. 2 ust. 1. Aby udostępnić sołtysom pełną informację o
wysokości funduszu sołeckiego proponuje się nowelizacją art. 2 ust. 2 poprzez wskazanie
w informacji również wysokości dodatkowych środków przyznanych na podstawie art. 3
ust. 1;
3) art. 3 ust. 1 przewiduje możliwość zwiększenia środków funduszu sołeckiego ponad limit
określony ustawą. Regulacja ta wzbudziła w doktrynie spory, co do trybu i terminu tej
czynności. Z tego względu proponuje się rozstrzygnięcie, iż następuje to poprzez
określenie algorytmu wyliczania owych dodatkowych środków przypadających
poszczególnym sołectwom. Uchwała, by obowiązywać w kolejnym roku budżetowym,
musi być podjęta nie później niż 31 lipca – tj. w terminie pokrywającym się z
przekazaniem sołtysom informacji o środkach przysługujących danemu sołectwu;
4) dotychczasowe regulacja art. 4 ust. 2 nowelizowanej ustawy przewidywały możliwość
przyjmowania wniosku z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15
pełnoletnich mieszkańców. Regulacja taka oznaczała, że rada sołecka może w
szczególności złożyć wniosek wbrew woli sołtysa. Tymczasem zgodnie z art. 36 ust. 1 zd.
2 ustawy o samorządzie gminnym rada sołecka jest jedynie organem doradczym sołtysa.
W tej sytuacji zasadne jest usunięcie rady sołeckiej z katalogu uprawnionych do
zainicjowania wniosku o sposób przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego;
5) art. 4 ust. 3 nowelizowanej ustawy w swoim brzmieniu zawiera dodatkowy warunek dla
przedsięwzięć możliwych do sfinansowania w ramach funduszu sołeckiego – jest nim
zlokalizowanie przedsięwzięcia na obszarze sołectwa. Tymczasem w odniesieniu do
wielu małych sołectw poprawa warunków życia mieszkańców może być związana z
przedsięwzięciem odbywającym się poza granicami sołectwa, np. w ośrodku kultury
obsługującym dane sołectwo. W związku z powyższym proponuje się odstąpienie od
wymogu lokalizacji przedsięwzięcia w granicach sołectwa. Umożliwi to jednocześnie
składanie wniosków dotyczących przedsięwzięć wspólnych dla kilku sołectw;
6) art. 4 ust. 6 nowelizowanej ustawy przewidywał swoisty tryb odwoławczy od decyzji
wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odrzucającej wniosek niespełniający warunków
6
formalnych. W intencji ustawodawcy miało to stanowić zabezpieczenie przed błędnymi
decyzjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta); w praktyce funkcjonowania okazało się
jednak, że przepis ten służy do sanowania przez radę gminy wadliwych wniosków, np.
złożonych po terminie. Celem uniknięcia takiej sytuacji proponuje się wyraźne
określenie, iż rada gminy nie może przyjąć wniosku nie spełniającego warunków
formalnych;
7) nowelizacja art. 4 ust. 7 ma charakter redakcyjny. Przepis ten daje radzie gminy
podstawę do oceny wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego. Jest to ocena
zgodności finansowanego przedsięwzięcia z kryteriami określonymi w art. 1 ust. 3, a więc
ma charakter merytoryczny. Użyty w obecnym brzmieniu art. 4 ust. 7 wyraz "odrzuca"
odnosi się zwykle do oceny formalnej pisma, dlatego w proponowanej redakcji przepisu
rezygnuje się z niego. Jednocześnie przepis został sformułowany od strony pozytywnej,
co przyczyni się do jego lepszej czytelności;
8) w świetle obowiązujących obecnie przepisów wątpliwości budzi możliwość wystąpienia
przez sołectwo o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu
sołeckiego. Jest to istotny problem w sytuacji czy to uzyskania oszczędności w ramach
realizacji przedsięwzięcia, czy też następczej niemożliwości realizacji któregoś z
przedsięwzięć. W związku z tym proponuje się – w dodawanym art. 4a – przewidzenie
możliwości proponowania przez sołectwo zmian w zakresie przedsięwzięć. Jednocześnie
– by instytucja ta nie służyła do obchodzenia przepisów dotyczących terminów składania
wniosków do budżetu – wprowadzane jest ograniczenie, iż proponowane zmiany nie
mogą prowadzić do zwiększenia wydatków ustalonych pierwotnie w budżecie. Oznacza
to, że sołectwa, które nie złożyły wniosku do budżetu – i co za tym idzie nie miały
zagwarantowanych w uchwalonym budżecie żadnych środków – nie będą mogły
proponować wprowadzenia nowych przedsięwzięć w czasie roku budżetowego.
Obserwacja dotychczasowej praktyki funkcjonowania funduszy sołeckich wskazała na
brak systemu wsparcia dla sołectw pragnących skorzystać z decyzji gminy o utworzeniu tego
funduszu. Prowadzi to do sytuacji w której nie wszystkie uprawnione sołectwa potrafiły
złożyć poprawny wniosek dotyczący przedsięwzięć możliwych do sfinansowania w ramach
funduszu sołeckiego. Jako środek pozwalający na przynajmniej częściowe usunięcie tego
problemu proponuje się uzupełnić zakres działań podejmowanych przez wojewódzkie ośrodki
doradztwa rolniczego o pomoc szkoleniową dla zainteresowanych wykorzystaniem środków z
funduszu sołeckiego.
7
Podstawowym zadaniem funduszu sołeckiego było zaktywizowanie lokalnego
społeczeństwa – również do pozyskiwania środków zewnętrznych (pozabudżetowych)
przeznaczonych na potrzeby danego sołectwa. W tym zakresie występują jednak istotne
bariery – jedną z nich jest utrudnienie w prowadzeniu zbiórek publicznych na
współfinansowanie przez mieszkańców sołectwa określonego przedsięwzięcia. Przedłożony
projekt proponuje rozwiązanie wskazanych problemów poprzez wyłączenie zbiórek
przeprowadzanych w sołectwie z zakresu stosowania przepisów ustawy o zbiórkach
publicznych. Jednocześnie dodanie do ustawy o funduszu sołeckim art. 4b przesądza o
możliwości współuczestniczenia mieszkańców sołectwa w realizacji przedsięwzięcia
finansowanego z funduszu sołeckiego.
Przedłożony projekt wywiera przede wszystkim skutki prawne i społeczne. Te
pierwsze polegają na rozstrzygnięciu obecnie istniejących sporów w doktrynie; te drugie – na
stworzeniu ułatwień w gospodarowaniu środkami funduszu sołeckiego przez sołectwa, a co
za tym idzie – stworzeniu możliwości do skuteczniejszego podnoszenia warunków życia
mieszkańców.
W trakcie prac nad projektem wystąpiono o opinię do: Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji, Ministra Finansów, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Unii Metropolii
Polskich, Związku Miast Polskich, Unii Miasteczek Polskich, Związku Gmin Wiejskich RP,
Związku Powiatów Polskich oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Swoje
opinie przedstawili Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Finansów,
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz
Związek Gmin Wiejskich RP. Dodatkowo swoją opinię przedstawiła Krajowa Rada
Regionalnych Izb Obrachunkowych.
W następstwie przedstawionych opinii wykreślono z projektu zmianę art. 1 ust. 3
ustawy o funduszu sołeckim oraz zrezygnowano z nowelizowania ustawy o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Projekt nie pociąga za sobą obciążenia budżetu państwa, jak również budżetów
powiatów i województwa. Nie pociąga za sobą również obciążeń budżetów jednostek
samorządu terytorialnego szczebla gminnego w skali większej niż ustawa nowelizowana.
Skutki gospodarcze projektu są pomijalne.
Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
8