Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o izbach lekarskich oraz niektórych innych ustaw

5
Art. 6.
Lekarzowi ukaranemu przed dniem 1 stycznia 2010 r. przez Naczelny Sąd Lekarski w II
instancji karą wymienioną w art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach
lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, z późn. zm.5)), przysługuje odwołanie do sądu
apelacyjnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego w terminie 3
miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy, chyba że nastąpiło usunięcie z rejestru
wzmianki o ukaraniu.
Art. 7.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 6, który
wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

5) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1990 r. Nr 20, poz. 120, z 1996 r. Nr 106, poz.
496, z 1997 r. Nr 28, poz. 152, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2001 r. Nr 126, poz. 1383, z 2002 r. Nr 153, poz.
1271 i Nr 240, poz. 2052, z 2004 r. Nr 92, poz. 885 oraz z 2007 r. Nr 176, poz. 1238.
UZASADNIENIE
1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r. (P 28/09) dotyczącego ustawy
z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, ze zm.).
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają
moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Sentencja wyroku opublikowana została w Dz. U. Nr 133, poz. 898 (dzień publikacji
wyroku – 22 lipca 2010 r.).
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17
maja 1989 r. o izbach lekarskich w zakresie, w jakim wyłącza prawo lekarza, ukaranego przez
Naczelny Sąd Lekarski w drugiej instancji karą nagany, do wniesienia odwołania do sądu – z
art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Wyrok dotyczy przepisu uchylonej ustawy z 1989 r. o izbach lekarskich. Art. 42 ust. 1
tej ustawy przewidywał, że w ramach postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej
„Sąd lekarski może orzekać [wobec lekarza] następujące kary: 1) upomnienie, 2) nagana,
3) zawieszenie prawa wykonywania zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do trzech
lat, 4) pozbawienie prawa wykonywania zawodu”.
Ustęp 2 tego artykułu natomiast stanowił, że „Lekarzowi ukaranemu przez Naczelny
Sąd Lekarski w II instancji karą wymienioną w ust. 1 pkt 3 i 4 przysługuje prawo wniesienia
odwołania do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z
uzasadnieniem”.
Oznacza to, że lekarzowi ukaranemu karą upomnienia lub nagany prawo wniesienia
odwołania do sądu już nie przysługiwało. Należy dodać, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy
kara nagany pociąga za sobą utratę prawa wybieralności do organów izb lekarskich do czasu
usunięcia z rejestru wzmianki o ukaraniu.
Artykuł 77 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że „Ustawa nie może nikomu zamykać
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”. Odrębność tego przepisu w
stosunku do prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji, polega na tym, że o ile
2
ogólne prawo do sądu z art. 45 ust. 1 może być niekiedy ograniczone – zgodnie z art. 31 ust. 3
Konstytucji – choć bez naruszenia istoty tego prawa, to art. 77 ust. 2 Konstytucji wznosi się
ponad abstrakcyjne pojęcie „istoty prawa”, i wprowadza zakaz nawet najwęższego
podmiotowo lub przedmiotowo zamykania drogi sądowej, a w tym sensie
samodzielnie reguluje zakres możliwych ograniczeń drogi sądowej [L. Garlicki, Uwagi do
art. 77 (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa,
2007].
TK stwierdził, że sądowa kontrola postępowań dyscyplinarnych gwarantuje ochronę
konstytucyjnych praw i wolności obwinionych, a ponadto – w przypadku postępowań
dyscyplinarnych w zawodach zaufania publicznego – stanowi element nadzoru państwa nad
działalnością samorządu zawodowego.
Celem sądowej kontroli działalności organów dyscyplinarnych powinna być
weryfikacja prawidłowości całego postępowania dyscyplinarnego, a nie jedynie kary w nim
wymierzonej. Lekarz kwestionujący orzeczenie dyscyplinarne powinien mieć możliwość
kwestionowania przed sądem zarówno samego faktu popełnienia przewinienia
dyscyplinarnego, dopuszczalności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, prawidłowości
postępowania, jak i kary, którą w tym postępowaniu orzeczono.
Ponadto, zdaniem TK, każda kara w postępowaniu dyscyplinarnym jest dolegliwa.
Oznacza ona bowiem negatywną ocenę sposobu wykonywania zawodu, powodującą tym
samym utratę zaufania publicznego; dyskredytuje ona lekarza w oczach zarówno pacjentów,
jak i środowiska lekarskiego. Stąd nie można uzależniać drogi sądowej od rodzaju kary
orzeczonej w postępowaniu dyscyplinarnym.
Już w innym wyroku TK stwierdził, że zamknięcie drogi do sądu nauczycielowi
akademickiemu ukaranemu w postępowaniu dyscyplinarnym karą nagany z ostrzeżeniem jest
niezgodne z Konstytucją (SK 17/00). Tym bardziej prawo do sądu powinno przysługiwać
lekarzom skazanym dyscyplinarnie na karę nagany.
2.2. Wyrok wywołuje skutki prawne z dniem publikacji
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
3.1. TK zakwestionował przepis ustawy już uchylonej. Wydanie orzeczenia przez TK
było jednak konieczne po to by sąd, który zadał pytanie prawne w tej sprawie, mógł
rozpoznać odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w czasie obowiązywania
owej ustawy.
3
Dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach
lekarskich, która przewiduje bardziej rozbudowany katalog kar, i – co ważniejsze –
przewiduje w art. 95 ust. 1, że „Od prawomocnego orzeczenia sądu lekarskiego kończącego
postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy (…) przysługuje kasacja
do Sądu Najwyższego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia”. Oznacza to, że
kasacja przysługuje bez względu na rodzaj orzeczonej kary.
Ponieważ jednak wyrok TK sam w sobie nie daje podstaw do wniesienia odwołania do
sądu w przypadku tych osób, które będąc ukaranymi karą upomnienia lub nagany, odwołań
tych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy nie wniosły (bo nie mogły), konieczne jest
uchwalenie przepisu, który osobom tym pozwalałby wnieść odwołanie do sądu. Proponuje się
więc uchwalenie przepisu dotyczącego spraw, które zakończyły się wymierzeniem przez
Naczelny Sąd Lekarski kary upomnienia lub nagany, po którym ukarani lekarze nie wnieśli
odwołania do sądu. W przeciwieństwie do typowych skutków tego rodzaju wyroków TK,
strony mogą wnioskować do sądu o wznowienie postępowania, które zakończyło się
wydaniem orzeczenia na podstawie przepisu uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją
(art. 190 ust. 4 Konstytucji). Jednak w przypadku lekarzy ukaranych upomnieniem lub
naganą, nie wnosili oni odwołania, bo nie mogli, a jednocześnie nie mieli podstaw by
przypuszczać, że przepis zostanie zakwestionowany i że wnoszenie odwołania będzie
możliwe. A skoro nie wnosili do sądu wniosku – a zatem nie powodowali wcześniej
wszczęcia postępowania sądowego – trudno mówić o jego wznowieniu. Stąd konieczność
ustanowienia przepisu pozwalającego, nie tyle wznowić postępowanie, co po prostu po raz
pierwszy je wszcząć (poprzez wniesienie odwołania).
3.2. Ponadto, choć obecnie obowiązująca ustawa nie wprowadza ograniczeń
uzależniających możliwość wniesienia odwołania (obecnie kasacji) do Sądu Najwyższego od
rodzaju (surowości) kary orzeczonej w postępowaniu dyscyplinarnym, to jednak poprzez
nadanie temu środkowi prawnemu kształtu kasacji, ogranicza prawo do drogi sądowej
poprzez następujące postanowienia:
1) „Kasacja może być wniesiona z powodu uchybień wymienionych w art. 439 § 1 ustawy z
dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego lub innego rażącego naruszenia
prawa. Kasacja może być wniesiona również z powodu niewspółmierności kary” (art. 96
ust. 1),
4
2) „Kasacja wnoszona przez stronę powinna być sporządzona i podpisana przez obrońcę
będącego adwokatem albo radcą prawnym albo pełnomocnika będącego adwokatem albo
radcą prawnym” (art. 98 ust. 2).
W dotychczasowym stanie prawnym natomiast odwołanie (rozpatrywane w trybie
apelacji z k.p.c.) przysługiwało bez ograniczeń określonych w art. 439 § 1 k.p.c. i nie był
wymagany udział adwokata lub radcy prawnego w jego wnoszeniu. Z punktu widzenia
uzasadnienia wyroku regulacje te również budzą wątpliwości co do zgodności z Konstytucją.
Pozostawienie w przypadku lekarzy kasacji oznaczałoby też niespójność z innymi
postępowaniami dyscyplinarnymi.
3.3. Dodatkowo należy też wskazać na brak w ustawodawstwie przemyślanej, spójnej
koncepcji co do sądu, który miałby rozpatrywać środek prawny i trybu jego rozpatrywania w
postępowaniach dyscyplinarnych. Dotyczy to zarówno samego zawodu lekarza, jak i innych
zawodów medycznych. Jeśli chodzi o sam zawód lekarski środek prawny rozpatrywał:
1) do roku 2002 r. Sąd Najwyższy (rozpatrujący odwołania w trybie k.p.k., choć ustawa tego
wyraźnie nie przesądzała),
2) od roku 2003 r. sąd apelacyjny – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (rozpatrujący
odwołania w trybie apelacyjnym z k.p.c.),
3) od 2010 r. znów Sąd Najwyższy rozpatrujący tym razem te środki prawne jako kasacje w
trybie k.p.k.
Należałoby więc przesądzić pewne zasady, wedle których będą rozpatrywane środki
prawne od orzeczeń organów dyscyplinarnych, w szczególności:
1) tryb rozpatrywania (apelacyjny czy kasacyjny),
2) dopuszczalność ewentualnych ograniczeń drogi sądowej w sprawach dyscyplinarnych,
3) sąd który miałby je rozpatrywać: Sąd Najwyższy czy sąd powszechny.
Z porównania regulacji dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej w innych
zawodach wynika, że od orzeczeń organu drugiej instancji przysługuje odwołanie do sądu
apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych rozpatrywane z zastosowaniem
przepisów k.p.c. o apelacji. Przepisy nie przewidują żadnych ograniczeń drogi sądowej (poza
14-dniowym terminem na wniesienie odwołania). Przepisy takie funkcjonują zarówno w
zawodach zaufania publicznego zorganizowanych w samorządach zawodowych (lekarze
weterynarii, farmaceuci), jak i w innych zawodach (nauczyciele, nauczyciele akademiccy).