Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, dnia 16 marca 2011 r.

SĄD NAJWYŻSZY
BIURO STUDIÓW i ANALIZ
Pl. Krasińskich 2/4/6, 00-951 Warszawa

BSA III–021–16/11



Uwagi do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw


W projektowanej ustawie zastrzeżenia nasuwają proponowane zmiany w
regulacji stosunków pracy w instytucjach kulturalnych w ustawie z dnia 25
października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (jedn.
tekst Dz.U. z 2001 r., nr 13, poz. 123, ze zm.).

Na marginesie należy zaznaczyć, że zmiany w ustawie o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej są dość liczne i istotne. Uzasadnione byłoby
zatem uchwalenie nowej ustawy, a nie wprowadzanie zmian w ustawie już istniejącej.

Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie w ustawie o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej nowego rozdziału 2b „Pracownicy artystyczni”,
zawierającego szczególne regulacje dotyczące stosunków pracy pracowników
artystycznych.
Należy wskazać przede wszystkim, że przepisy proponowanego rozdziału 2b
„Pracownicy artystyczni” w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej naruszają postanowienia dyrektywy Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca
1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony,
zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców
(UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską
Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz. Urz. WE L 175 z 10.07.1999 r., s.
43; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne 2004, rozdz. 5, t. 3, s. 368).

Przepisy projektowanego rozdziału stanowią, że z pracownikami artystycznymi
są zawierane wyłącznie umowy na czas określony (art. 26g ust. 1), a do tych umów

1
nie stosuje się art. 251 k.p. (art. 26g ust. 3). Art. 251 k.p. ogranicza ponawianie umów
na czas określony i wdraża w prawie polskim postanowienia klauzuli 5 porozumienia
ramowego stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE.
Wyżej wskazane przepisy ustawy są jedynym uzasadnieniem ponawiania
umów na czas określony z pracownikami artystycznymi. W przepisach zmieniających
ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zostały
zamieszczone żadne regulacje, które wskazywałyby na merytoryczne powody
uzasadniające zawieranie i ponawianie umów na czas określony ze wszystkimi
pracownikami artystycznymi.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej Trybunał Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich) w swoim orzecznictwie rozstrzygnął już chyba wszystkie
zasadnicze zagadnienia dotyczące wykładni klauzuli 5 porozumienia ramowego
stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE. Ta klauzula zobowiązuje państwa
członkowskie do wprowadzenia w prawie krajowym środków przeciwdziałających
nadużywaniu korzystania z kolejnych umów o pracę na czas określony. Zgodnie z
klauzulą 5 ust. 1 porozumienia ramowego stanowiącego załącznik do dyrektywy
99/70/WE państwa członkowskie, jeżeli w prawie krajowym nie istnieją równoważne
środki prawne przeciwdziałania nadużywaniu korzystania z kolejnych umów na czas
określony, mają obowiązek wprowadzić co najmniej jeden z następujących środków:
a) określenie obiektywnych powodów uzasadniających odnawianie takich umów
lub stosunków pracy,
b) maksymalną łączną długość kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na
czas określony,
c) liczbę odnowień takich umów lub stosunków.

Klauzula 5 porozumienia ramowego była wykładana przez Trybunał w
obszernych i wielowątkowych orzeczeniach: wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie
C-212/04, Adeneler i inni, wyrokach z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C-53/04,
Marrosu i Sardino (Zb. Orz. 2006, s. I-7213) oraz w sprawie C-180/04, Vassallo (Zb.
Orz. 2006, s. I-7251), wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie C-268/06, Impact
(Zb. Orz. 2008, s. I-2483), postanowieniu z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie C-
364/07, Vassilakis i inni (nieprzeznaczone do publikacji w Zbiorze Orzeczeń,
dostępne na stronach internetowych Trybunału: http://curia.europa.eu w językach
greckim i francuskim), wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od
C-378/07 do C-380/07, Angelidaki i inni (Zb. Orz. 2009, s. I-3071), postanowieniu z

2
dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie C-519/08, Koukou i postanowieniu z dnia 23
listopada 2009 r. w sprawach połączonych od C-162/08 do C-164/08, Lagoudakis i
inni (postanowienia nieprzeznaczone do publikacji w Zbiorze Orzeczeń, dostępne na
stronach internetowych Trybunału: http://curia.europa.eu w językach greckim i
francuskim).

Jednym z zagadnień, które Trybunał rozstrzygnął w wyżej wymienionym
orzecznictwie, było zagadnienie, czy klauzula 5 ust. 1 porozumienia ramowego
stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE sprzeciwia się takim regulacjom
prawa krajowego, zgodnie z którymi wyłączone jest zawieranie umów na czas
nieokreślony w szeroko rozumianej służbie publicznej i umowy na czas określony
mogą być bez ograniczeń ponawiane na podstawie upoważnienia ustawowego.
Trybunał w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., wydanym w sprawie C-212/04,
Konstantionos Adeneler i inni przeciwko Ellinikos Organismos Galatos (ELOG),
orzekł: „Klauzulę 5 pkt 1 lit. a) Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas
określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., stanowiącego załącznik do dyrektywy
Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego
UNICE, CEEP i ETUC w sprawie pracy na czas określony, należy rozumieć w ten
sposób, że sprzeciwia się korzystaniu z kolejnych umów na czas określony, gdy
jedynym tego uzasadnieniem jest okoliczność, że przewiduje to ogólny przepis prawa
państwa członkowskiego. Przeciwnie, pojęcie «obiektywne powody» w rozumieniu tej
klauzuli wymaga, żeby przewidziane w prawie krajowym korzystanie z tego
szczególnego rodzaju stosunków pracy było uzasadnione występowaniem
konkretnych okoliczności dotyczących w szczególności danej działalności i warunków
jej wykonywania” (pkt 1 sentencji oraz pkt 67-75 ww. wyroku).
Powyższe stanowisko Trybunał podtrzymał w postanowieniu z dnia 12
czerwca 2008 r. w sprawie C–364/07, Vassilakis i inni (pkt 2 sentencji oraz pkt 86-94
ww. postanowienia), a także w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach
połączonych od C-378/07 do C-380/07, Angelidaki i inni (pkt 2 sentencji oraz pkt 92-
100 ww. wyroku), w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie C-519/08,
Koukou (pkt 1 sentencji oraz pkt 45-48 ww. postanowienia) i w postanowieniu z dnia
23 listopada 2009 r. w sprawach połączonych od C-162/08 do C-164/08, Lagoudakis
(pkt 2 sentencji ww. postanowienia).

Na podstawie powyższego, utrwalonego orzecznictwa Trybunału należy
stwierdzić, że nie może ulegać wątpliwości, iż regulacja zawarta w art. 26g

3
projektowanego rozdziału 2b „Pracownicy artystyczni” w ustawie o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodna z klauzulą 5 ust. 1 porozumienia
ramowego stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE. Przepis art. 26g ust. 1
projektowanego rozdziału zawiera abstrakcyjne i ogólne zezwolenie na zawieranie
kolejnych umów na czas określony z pracownikami artystycznymi publicznych
instytucji kultury. Ten przepis nie uzasadnia w sposób szczegółowy korzystania z
kolejnych umów o pracę na czas określony poprzez wskazanie obiektywnych
czynników związanych z charakterem danej działalności i warunkami jej
wykonywania. Stanowi on zagrożenie nadużywania umów o pracę na czas określony
i jest niezgodny z celem i skutecznością (effet utile) porozumienia ramowego
stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE.
Trybunał podkreślił w swoim orzecznictwie, że stosowanie umów o pracę na
czas określony na podstawie takiego ogólnego przepisu bez związku z konkretnymi
okolicznościami rozpatrywanej działalności nie pozwala na wskazanie obiektywnych i
przejrzystych kryteriów umożliwiających zbadanie, czy ponawianie takich umów służy
zaspokojeniu rzeczywistych potrzeb, prowadzi do osiągnięcia zamierzonego celu i
jest niezbędne do osiągnięcia tego celu (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie
C-212/04, Adeneler i in., pkt 74, postanowienie z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie
C–364/07, Vassilakis i in., pkt 93, wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach
połączonych od C-378/07 do C-380/07, Angelidaki i in., pkt 100, postanowienie z
dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie C-519/08, Koukou, pkt 47).

Projektowana regulacja, zgodnie z którą z pracownikami artystycznymi
publicznych instytucji kultury byłyby zawierane kolejne umowy na czas określony (na
sezon artystyczny), jest niezgodna w sposób oczywisty z utrwaloną w orzecznictwie
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykładnią art. 5 ust. 1 porozumienia
ramowego stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE. Nieprawdziwa jest w
związku z tym informacja zawarta w uzasadnieniu projektowanej ustawy, że
„zastosowanie możliwości przedłużania umów czasowych jest zgodne z przepisami
dyrektywy Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia
ramowego w sprawie umów na czas określony zawartego przez UNICE, CEEP i
ETUC (Dz. Urz. WE L 175 z 10.07.1999), ponieważ jest w pełni uzasadnione
specyfiką pracy artystycznej oraz zewnętrznymi wymogami organizacji sezonu
artystycznego” (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy).

4
Nie
wydaje
się, aby w ogóle było możliwe uzasadnienie konkretnymi
obiektywnymi przyczynami zatrudniania pracowników artystycznych publicznych
instytucji kultury wyłącznie na podstawie kolejnych umów na sezony artystyczne.
Treść projektowanej ustawy takiego uzasadnienia nie zawiera. Samo wpisanie do
projektowanej ustawy ogólnikowego stwierdzenia, że właściwości pracy artystycznej i
planowanie działalności instytucji prowadzącej działalność artystyczną na sezon
artystyczny uzasadnia zawieranie i ponawianie umów na czas określony z
pracownikami artystycznymi, byłoby niewystarczające, aby zapewnić projektowanej
ustawie zgodność z klauzulą 5 ust. 1 porozumienia ramowego stanowiącego
załącznik do dyrektywy 99/70/WE. Trudno byłoby uznać, że zatrudnienie wszystkich
pracowników artystycznych instytucji kultury służy zaspokajaniu przejściowych i
okresowych potrzeb pracodawców. Trybunał w powołanym wyżej orzecznictwie
wyraźnie różnicuje sytuację, gdy zawieranie kolejnych umów na czas określony służy
zaspokajaniu stałych i długotrwałych potrzeb pracodawców, i sytuację, gdy
zawieranie kolejnych umów na czas określony służy zaspokajaniu przejściowych i
okresowych potrzeb pracodawców. Zawieranie kolejnych umów na czas określony w
celu zaspakajania stałych i długotrwałych potrzeb pracodawcy stanowi naruszenie
klauzuli 5 porozumienia ramowego stanowiącego załącznik do dyrektywy 99/70/WE
(zob. w szczególności wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od
C-378/07 do C-380/07, Angelidaki i inni, pkt 102-104).
Należy z całym naciskiem podkreślić, że prawo unijne to nie tylko tekst
przepisów, ale także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Tylko Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest organem powołanym do
dokonywania wiążącej wykładni prawa unijnego (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, poprzednio art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską). Organy państw członkowskich, w tym sądy, obowiązane są stosować
się do wykładni prawa unijnego ustalonej przez Trybunał. Projektodawca ustawy nie
wziął w ogóle pod uwagę, że dyrektywa 99/70/WE ma bogate orzecznictwo
Trybunału, w którym zostały wyjaśnione wszystkie zasadnicze zagadnienia
dotyczące wykładni porozumienia ramowego stanowiącego załącznik do tej
dyrektywy.
Podstawowe
założenie projektowanej regulacji dotyczącej pracowników
artystycznych, że ci pracownicy będą zatrudniani na podstawie kolejnych umów na
sezony artystyczne, jest niemożliwe do zrealizowania w świetle klauzuli 5

5