Poselski projekt ustawy o fundacjach politycznych

UZASADNIENIE

I. Potrzeba i cel wydania ustawy – sytuacja w dziedzinie objętej
proponowaną regulacją - różnica pomiędzy dotychczasowym a
projektowanym stanem prawnym
Niska jako ć debaty o najwa niejszych sprawach publicznych stanowi problem,
na który od wielu lat zwracają uwagę obserwatorzy ycia politycznego w
Polsce. Problemowi temu towarzyszą te inne przejawy słabo ci polskiego
systemu politycznego:
a) zniechęcenie obywateli do udziału w yciu publicznym, co mo e wynikać
z ograniczonych mo liwo ci w uzyskiwaniu wiedzy na temat zasad
funkcjonowania aktualnego systemu politycznego czy sposobów
wpływania na rozstrzygnięcia rządzących.
b) trudno ci w konstruowaniu przez partie polityczne spójnych polityk
publicznych opartych na dowodach (evidence-based policy). Brak
rzetelnego oparcia dotyczy nie tylko poszczególnych ustaw, ale tak e
szerzej – całych polityk publicznych prowadzonych przez państwo w
okre lonych obszarach ycia społecznego. Nie mogą one być
projektowane wyłącznie w oparciu o pewne przyjęte a priori zało enia
ideowe, ale winny bazować na rzetelnej pracy analitycznej z udziałem
ekspertów.
c) brak współdziałania partii politycznych z aktorami pozarządowymi przy
tworzeniu polityk publicznych – brakuje mechanizmów i instrumentów
absorpcji przez partie tworzące swoje programy polityczne wiedzy i
pomysłów, które rodzą się w sektorze pozarządowym, na uczelniach i w
innych instytucjach naukowo-badawczych;
d) niska jako ć tworzonego prawa, przy czym nie chodzi tylko o przepisy
niedopracowane pod względem legislacyjnym, lecz tak e tworzenie
prawa bez rzetelnej analizy jego skutków, które powinny być starannie

przewidzane na etapie tzw. oceny skutków regulacji.

Kiedy w 1997 r. ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu systemu
bud etowego zasilania działalno ci partii politycznych, miało to posłu yć m.in.
zapewnieniu rodków finansowych na prowadzenie przez partie powa nych
prac badawczych i analitycznych przy formułowaniu programów politycznych.
Partie, dzięki uzyskaniu dostępu do znaczących rodków publicznych miały
po więcać więcej uwagi merytorycznemu przygotowywaniu projektów ustaw
czy postulatów programowych. W tym celu do ustawy o partiach politycznych
wprowadzono nawet obowiązek utworzenia przez partie polityczne otrzymujące
subwencje z bud etu państwa tzw. Funduszu Eksperckiego. rodki finansowe
zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na
finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-
ekonomicznych oraz finansowanie działalno ci wydawniczo-edukacyjnej,
związanych z działalno cią statutową partii politycznej. Partia polityczna, która
otrzymuje subwencję, obowiązana jest przekazywać od 5% do 15% subwencji
na Fundusz Ekspercki.
Niestety, zarówno regulacja dotycząca Funduszu Eksperckiego, jak i praktyka
jego funkcjonowania jest oceniana krytycznie. Postulowane zmiany obejmują w
szczególno ci zakazanie dokonywania ekspertyz na rzecz partii przez osoby
będącej jej członkami – miałoby to umo liwić zapobie enie przekazywaniu
rodków z Funduszu Eksperckiego dla jednostek blisko powiązanych z
zarządem czy przywódcą partii31. Pojawiają się te głosy o konieczno ci
zwiększenia obligatoryjnego zaanga owania
rodków pochodzących z
subwencji na Fundusz Ekspercki32. Ta zapowied miała zostać zrealizowana za
sprawą ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o partiach
                                                       
31
Marek Chmaj, Jarosław Zbieranek, Finansowanie polityki, [w:] Co warto, co nale y
zmienić? Poprawa jako ci demokracji w Polsce, praca zbiorowa pod redakcją Leny Kolarskiej-
Bobińskiej, Warszawa 2008, s. 131.
32
Jarosław Zbieranek, Zmiany w systemie prawa wyborczego i finansowaniu partii
politycznych, [w:] Demokracja w Polsce 2007-2009, praca zbiorowa pod redakcją Leny
Kolarskiej-Bobińskiej, Jacka Kucharczyka, Warszawa 2009, s. 198.

politycznych oraz niektórych innych ustaw. Wprowadzono tam zasadę, e partie
polityczne winny przeznaczać na Fundusz Ekspercki co najmniej 15%
subwencji. Ustawa ta nie weszła jednak w ycie na skutek skierowania jej do
Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta RP. TK w wyroku z 20 stycznia
2010 r. (Kp 6/09) uznał ustawę za czę ciowo niezgodną z Konstytucją i nakazał
jej poprawienie Sejmowi.
W ocenie projektodawców, zmiany powinny jednak podą ać dalej, a przede
wszystkim czerpać z
udanych do wiadczeń innych państw. Najbardziej
rozwinięty jest system fundacji politycznych w Niemczech. Pierwsza
z istniejących obecnie fundacji (Fundacja im. Friedricha Eberta związana
z Socjademokratyczną Partią Niemiec, SPD) powstała ju w 1925 r. Obok wy ej
wymienionej fundacji w Republice Federalnej Niemiec działają jeszcze m.in.
Fundacja im. Konrada Adenauera związana z
Unią Chrze cijańsko-
Demokratyczną (CDU), Fundacja im Heinricha Boella związana z Partią
Zielonych oraz Fundacja im. Friedricha Naumanna związana z Partią Wolnych
Demokratów (FDP).
Jak opisuje się w literaturze: „Obszary zainteresowań i działań tych fundacji są
związane z aktywno cią danej partii na rzecz okre lonych spraw. Głównymi
celami ich działania to: edukacja polityczna oraz współpraca społeczno-
polityczna z grupami i instytucjami takimi jak związki zawodowe, partie
polityczne, zrzeszenia pracodawców, organizacje spółdzielcze, organizacje
młodzie owe, działalno ć międzynarodowa. rodki na swoją działalno ć
fundacje te w 100 % dostają ze strony rządu niemieckiego.33” Zadania i rolę
fundacji politycznych w Niemczech wyraził najkrócej były Prezydent RFN i
Prezes Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Roman Herzog jako
wychowywanie do demokracji i to poprzez prowadzenie działań zarówno w
kraju, jak i za granicą34.
                                                       
33
Mirosław Wawrzyński, Fundacje w Polsce, Warszawa 1997, s. 9.
34
Friedrich-Ebert-Stiftung,
Friedrich-Naumann-Stiftung, Hanns-Seidel-Stiftung, Heinrich-
Böll-Stiftung und Konrad-Adenauer-Stiftung, Gemeinsame Erklärung, 1986,
http://library.fes.de/pdf-files/bibliothek/03178.pdf.

Działalno ć niemieckich fundacji politycznych jest powszechnie znana w
Europie i wiecie m.in. dlatego, e fundacje te prowadzą szeroką aktywno ć
międzynarodową, przede wszystkim w sferze promocji warto ci
demokratycznych i idei związanych z patronującą fundacji partią polityczną.
Wskazuje się, e niemieckie fundacje polityczne miały istotny wpływ np. na
przemiany demokratyczne w Hiszpanii czy Portugalii35, a nawet w państwach
Ameryki Południowej36.
Istotną rolę fundacje polityczne wypełniają równie w Hiszpanii. Działa tam
m.in. fundacja FAES związana z Partią Ludową i kierowana przez byłego
premiera Hiszpanii Jose Marię Aznara37. W ród państw postsocjalistycznych,
na dopuszczenie mo liwo ci tworzenia fundacji przez partie polityczne
zdecydowali się Węgrzy. Tam jednak fundacje polityczne nie wypracowały
sobie autorytetu porównywalnego z fundacjami niemieckimi. Wynika to m.in. ze
zbyt lakonicznej i nieszczelnej regulacji funkcjonowania fundacji politycznych.
Wskazuje się na brak mechanizmów zabezpieczających przed ukrytym
finansowaniem przez fundacje działalno ci samych partii oraz zapewniających
nadzór nad dochodami i wydatkami fundacji38. W celu uniknięcia podobnych
problemów w Polsce, przedkładany projekt zawiera wiele elementów
chroniących przed potencjalnymi nadu yciami czy działaniami niezgodnymi z
celami fundacji politycznych.
Oprócz do wiadczeń międzynarodowych, na rzecz koncepcji fundacji
politycznych przemawiają następujące argumenty:
a) Większe mo liwo ci anga owania do współpracy niezale nych
ekspertów, uczelni czy organizacji pozarządowych – wielu ekspertów
                                                       
35
Dorota Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens in the
process of EU enlargement, [in:] Wolfram Kaiser and Peter Starie (eds.), Transnational
European Union, London, Routledge, 2005, p. 150-169.
36
Michael Pinto-Duschinsky, Foreign Political Aid: The German Political Foundations and
Their US Counterparts, „International Affairs“ 1991, nr 67, s. 33-63.
37
http://www.fundacionfaes.es/index.asp.
38
Transparency International Hungary – Freedom House, Better Transparency of
Political Party Foundations!, http://kepmutatas.hu/wp-content/uploads/2009/04/more-
transparent-party-foundations.pdf.

mogło unikać współpracy z funduszami eksperckimi z uwagi na to, e nie
chcieli być kojarzeni bezpo rednio z jakąkolwiek partią polityczną.
b) Mo liwo ć realizowania przez fundacje polityczne znacznie szerszych
celów ni cele Funduszu Eksperckiego – fundacje polityczne nie muszą,
a wręcz nie powinny ograniczać swojej roli do merytorycznego
wspierania działań partii politycznych. Ich działalno ć powinna
obejmować tak e takie sfery jak: (i) promowanie demokratycznych
warto ci w kraju i za granicą (udział w osiąganiu celów polityki
zagranicznej państwa); (ii) przyznawanie stypendiów i grantów na rzecz
badaczy i organizacji pozarządowych zajmujących się problematyką
związaną z celami fundacji; (iii) współpracę z krajowymi i zagranicznymi
organizacjami pozarządowymi, uczelniami i innymi instytucjami
badawczymi. Te zadania zdecydowanie wykraczają klasyczny zestaw
celów realizowanych przez partie polityczne.
c) Mo liwo ć prowadzenia przez fundacje polityczne działalno ci we
własnym imieniu i na własną odpowiedzialno ć – Fundusz Ekspercki to
tylko wyodrębniona kwota pienię na, a nie podmiot prawa, który mo e
samodzielnie działać w obrocie prawnym i podejmować samodzielnie
ró nego rodzaju inicjatywy. Otwiera to pole do znacznie szerszych
działań ni tylko zamawianie ze rodków Funduszu Eksperckiego.
Fundacje polityczne będą mogły samodzielnie i bez partyjnego „szyldu“
prowadzić działalno ć wydawniczą, organizować debaty i konferencje,
szkolenia, warsztaty, przyznawać stypendia i granty oraz współpracować
z podmiotami pozarządowymi.
Instytucja fundacji politycznej została w projekcie opisana w sposób bardziej
precyzyjny i szczegółowy ni instytucja fundacji działająca na podstawie ustawy
o fundacjach. Zastosowanie re imu prawnego przewidzianego w ustawie o
fundacjach byłoby w odniesieniu do fundacji politycznych nieuzasadnione. Po
pierwsze, będą one w szeregu przypadków finansowane ze rodków
publicznych (subwencji przypadających partii-fundatorowi). Po drugie, cele
fundacji politycznych są okre lone w sposób wę szy ni wskazuje to ustawa o