Poselski projekt ustawy o fundacjach politycznych

sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy oraz
podmiotowy.


Proponowane w projekcie rozwiązania nasuwają szczegółowe uwagi.

Zauważyć należy, że w art. 5 ust. 1 projektu w stosunku do fundacji
politycznych został przewidziany zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.
Z kolei ust. 2 przywołanego artykułu zawiera stwierdzenie, że działalność statutowa
fundacji nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów.
Nie wiadomo zatem, jaki charakter będzie miała „odpłatna” działalność fundacji
politycznej (tzw. statutowa działalność odpłatna), o której mowa w art. 5 ust. 4.

Doprecyzowania wymagają regulacje dotyczące rodzajów osiąganych
przychodów i ponoszonych kosztów przez fundację. W szczególności, należy
określić definicję dochodu fundacji politycznej, w związku z ograniczeniami
dotyczącymi dochodów przewidzianymi w art. 5 ust. 5 – 7 projektu ustawy.
Zauważyć bowiem trzeba, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje jedna
definicja dochodu.
Przewidziany w art. 21 ust. 1 projektu sposób finansowania fundacji
politycznych wskazuje, że fundacja polityczna będzie mogła otrzymywać środki
publiczne. Zwrócić należy jednak uwagę na art. 45 ustawy o finansach publicznych, jako
ustawy systemowej, w myśl którego ze środków publicznych nie można tworzyć
fundacji na podstawie ustawy o fundacjach. Niezależnie od przewidzianego
w projekcie wsparcia dla fundacji politycznej ze środków publicznych, w poselskim
projekcie proponuje się wprowadzenie w ustawie o podatku dochodowym od osób
prawnych nowego zwolnienia od podatku dochodowego dochodów fundacji
politycznych w części przeznaczonej na cele statutowe, z wyłączeniem działalności
gospodarczej (art. 42 projektu).
Proponowane rozwiązania zawarte w art. 21 i 42 projektu ustawy należy
oceniać z punktu widzenia zgodności z unijnymi regułami konkurencji,
w szczególności udzielania pomocy przez państwo. Art. 107 ust. 1 Traktatu


5
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że „z zastrzeżeniem innych postanowień
przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub
przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem
konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest
niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między
Państwami Członkowskimi”.
Oznacza to, że wsparcie dla przedsiębiorstwa udzielane ze środków
państwowych podlega przepisom o pomocy publicznej. W prawie unijnym pojęcie
przedsiębiorstwa rozumiane jest bardzo szeroko, obejmuje ono bowiem swym
zakresem wszelkie kategorie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą,
niezależnie od ich formy prawnej i źródeł finansowania oraz bez względu na to, czy
przepisy krajowe przyznają danemu podmiotowi status przedsiębiorcy. Natomiast
przez prowadzenie działalności gospodarczej w prawie unijnym należy rozumieć
oferowanie towarów i usług na rynku.
Zgodnie z projektem ustawy, działalność statutowa fundacji politycznych
będzie mogła polegać na oferowaniu towarów i usług na rynku za
wynagrodzeniem, z tym że za usługi świadczone na rzecz partii politycznej –
fundatora fundacja polityczna nie będzie mogła pobierać wynagrodzenia.
W świetle powyższego, fundacje te można uznać za przedsiębiorstwa
w rozumieniu prawa unijnego, a wsparcie im udzielane należy ocenić w świetle
przepisów o pomocy publicznej. W tej sytuacji przewidziane w projekcie wsparcie
dla fundacji politycznej ze środków publicznych (środki stanowiące 25% subwencji
pochodzącej z budżetu państwa przeznaczonej dla partii politycznej – fundatora
oraz ulgi w podatku dochodowym od osób prawnych) stanowi pomoc publiczną
w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz
podlega notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 tego Traktatu.
Proponowane zwolnienie od podatku dochodowego dochodów fundacji
politycznych oznaczałoby preferencję podatkową dla jednego ze źródeł
(a konkretnie – odpłatnej działalności statutowej fundacji), które może wspierać


6
działalność polityczną partii. Byłoby to równoznaczne z uruchomieniem nowego
kanału wsparcia działalności politycznej ze środków publicznych, za które uważa
się środki uzyskane z ulg podatkowych.
Proponowane rozwiązania w zakresie finansowania fundacji politycznych nie
przewidują unormowań, które zawiera ustawa o partiach politycznych, dotyczących
ograniczenia wysokości darowizn, które partia polityczna może otrzymać od osoby
fizycznej. Obowiązujące przepisy ograniczają również możliwość wspierania partii
politycznych przez osoby niebędące obywatelami polskimi (art. 25 ust. 1 ustawy
o partiach politycznych). Wydaje się, że wskazane jest zamieszczenie analogicznych
rozwiązań w poselskim projekcie ustawy.
Z uwagi na zawarte w projekcie rozwiązania przewidujące otrzymywanie
przez fundacje polityczne subwencji budżetowych, celowe byłoby bardziej
precyzyjne określenie kwestii finansowania działalności organów fundacji.
W szczególności należy doprecyzować regulację art. 25 – dotyczącego rady
patronackiej i odpłatnego bądź nieodpłatnego pełnienia w niej funkcji oraz art. 28
ust. 2 lit. b w zakresie użytego w tym przepisie wyrażenia „zwrot uzasadnionych
kosztów”.
W zakresie tworzenia funduszu założycielskiego fundacji politycznej,
poselski projekt ustawy w art. 6 ust. 2 przewiduje, że w akcie założycielskim
fundator wskazuje jedynie kwotę pieniężną jako podstawę utworzenia funduszu.
Zauważyć należy, że ustawa o fundacjach dopuszcza w tym zakresie również inne
składniki majątkowe: rzeczy ruchome, nieruchomości i papiery wartościowe.
W uzasadnieniu projektu nie wskazano przyczyn proponowanego w powyższym
zakresie ograniczenia dla fundacji politycznych. Ponadto z projektowanych
przepisów nie wynika, czy fundacja może, oprócz funduszu założycielskiego,
tworzyć inne fundusze własne.

W
kontekście projektowanej treści art. 24 rozważenia wymaga rozszerzenie
kręgu podmiotów, którym fundacja nie może udzielać darowizn, pożyczek,
poręczeń i gwarancji lub w inny sposób zabezpieczać zobowiązań fundatora


7
majątkiem fundacji (ust. 1) ani od których fundacja nie może nabywać towarów
i usług (ust. 2), na osoby fizyczne – członków partii będącej fundatorem oraz
spokrewnione i spowinowacone z członkami partii.
Zastrzeżenia budzi regulacja art. 9 ust. 1 poselskiego projektu ustawy.
Zgodnie z tym przepisem fundacja polityczna będzie podlegała wpisowi do
ewidencji prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Rezygnacja z wpisu
fundacji politycznych do Krajowego Rejestru Sądowego na rzecz wpisu tych
fundacji do specjalnie tworzonej w tym celu ewidencji fundacji politycznych
prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie, nie znajduje uzasadnienia.
Proponowane rozwiązanie stanowi wyłom od generalnej zasady rejestrowania osób
prawnych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2001
r. ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym powołała m.in.
rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz
publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Z uwagi na prawno-systemowe
podobieństwo fundacji i fundacji politycznej, prawidłowe wydaje się rejestrowanie
w Krajowym Rejestrze Sądowym również fundacji politycznych. Wskazane
w
uzasadnieniu ustawy szczególne powiązanie takich fundacji z partiami
politycznymi nie uzasadnia przyjęcia takiego samego systemu rejestracyjnego jak
w przypadku partii politycznych. Zauważyć również należy, że system rejestracji w
Krajowym Rejestrze Sądowym daje sądowi kompetencje badania celu, statutu oraz
spełnienia wymagań formalnych (por. art. 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r.
o fundacjach), podczas gdy na podstawie art. 11 poselskiego projektu ustawy sąd bada
jedynie zgodność wniosku o wpis z przepisami prawa.
Projekt ustawy nie zawiera regulacji określającej sposób wyboru członków
zarządu, przy jednoczesnym uregulowaniu sposobu powoływania i odwoływania
członków rady fundacji (art. 27 ust. 3 projektu).
Stwierdzić trzeba, że zachodzi brak zasadności utrzymania upoważnienia
ustawowego zawartego w art. 33 ust. 5 projektu, o ile w trakcie prac
parlamentarnych nie zostaną wskazane szczególne okoliczności określania zasad


8
rachunkowości dla fundacji politycznych, odrębnych w stosunku do zasad
obowiązujących podmioty nieprowadzące działalności gospodarczej. Niemniej
jednak dla fundacji politycznych należałoby określić wymogi sprawozdawcze, o
których mowa w art. 33 ust. 1 projektu ustawy o fundacjach politycznych,
obejmujące zakres informacji oraz niezbędne objaśnienia.
Trzeba
również zwrócić uwagę na przepis art. 36 ust. 3 poselskiego projektu
ustawy. Przewiduje on, w odniesieniu do niektórych fundacji (nie otrzymujących
dotacji), sankcje w przypadkach wymienionych w ust. 1 tego artykułu, polegające na
zawieszeniu na okres jednego roku prawa do korzystania ze zwolnienia z podatku
dochodowego od osób prawnych, określonego w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt
39 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Rozwiązanie polegające na zmianie
zakresu działania (w tym wypadku wyłączenia) przepisu zawartego w odrębnej
ustawie podatkowej, należy ocenić negatywnie od strony legislacyjnej.
Zauważyć należy także, że rozwiązanie zawarte w art. 42 projektu ustawy,
nowelizującym art. 17 ust. 1 pkt 39 ustawy podatku dochodowym od osób prawnych,
będzie skutkowało uszczupleniem dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Wolne od podatku mają być bowiem dochody fundacji politycznych, w części
przeznaczonej na cele statutowe, z wyłączeniem działalności gospodarczej,
a jednostki samorządu terytorialnego uzyskują dochody z udziału we wpływach
z podatku dochodowego od osób prawnych.
Zastrzeżenia budzi projektowany przepis art. 38 ust. 2, który stanowi, że
likwidacja fundacji następuje w sposób przewidziany w statucie. Określanie
sposobów likwidacji fundacji politycznych wyłącznie w statucie fundacji nie wydaje
się właściwe. W przedmiotowym projekcie ustawy powinny być zawarte
podstawowe zasady dotyczące likwidacji fundacji, natomiast statut fundacji może
zawierać ich uszczegółowienie.
Poselski projekt zakazuje tworzenia fundacji innych niż polityczne przez
partie polityczne, a jednocześnie nie ingeruje w funkcjonowanie i status już
działających fundacji powołanych przez partie polityczne (np. nie przewidziano


9