Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

UZASADNIENIE

Wprowadzenie
Przekazywanie przez Rzeczpospolitą Polską kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach organizacjom międzynarodowym i organom
międzynarodowym ma swą polityczną i prawną specyfikę, związaną z koniecznością
poszanowania takich wartości konstytucyjnych jak demokratyczny charakter państwa
(art. 2), zwierzchnictwo Narodu Polskiego we wszystkich sprawach Rzeczypospolitej
(art. 4) oraz niepodległość Państwa Polskiego (art. 5), której aspektem jest w
szczególności suwerenność Rzeczypospolitej w stosunkach zewnętrznych i
nadrzędność Konstytucji w całym porządku prawnym obowiązującym na jej
terytorium (art. 8). Doświadczenia związane z członkostwem Polski i innych państw w
Unii Europejskiej uczy, że poszanowanie i ochrona powyższych wartości
konstytucyjnych wymaga zapewnienia demokratycznego udziału obywateli lub ich
wybranych przedstawicieli nie tylko w procesie podejmowania decyzji o przekazaniu
kompetencji, lecz także w procesie ich wykonywania. Członkiem Unii Europejskiej
jest przecież nie Rada Ministrów, lecz Rzeczpospolita Polska, w której władza należy
do Narodu, mającego niezbywalne prawo decydowania o sprawach państwa
bezpośrednio lub za pośrednictwem wybranych przez siebie przedstawicieli. Im
większy ciężar gatunkowy przekazanych kompetencji prawodawczych,
wykonawczych, sądowniczych i kontrolnych, tym ściślejszy musi być udział
demokratycznych instytucji państwa w kształtowaniu woli Rzeczypospolitej w
sprawach dotyczących zarówno przekazywania, jak wykonywania przekazanych
kompetencji.
Dlatego sprawom tym powinien być poświęcony specjalny rozdział
Konstytucji, a nie tylko jeden artykuł – obecnie art. 90, dotyczący jedynie trybu
samego przekazania kompetencji.
W zakresie, w jakim bezwzględnie obowiązujące normy prawa traktatowego
ani umowa międzynarodowa dotycząca przekazania kompetencji nie przesadzają
sposobu kształtowania woli państwa w sprawach związanych z zawarciem takiej
umowy i jej wykonywaniem, a także z odstąpieniem państwa od dokonanego
przekazania kompetencji, sprawy te mogą być regulowane w prawie krajowym.
Projektowana nowelizacja Konstytucji RP obejmuje właśnie ten zakresu regulacji.
Przepisy ujęte w projektowanym rozdziale Xa Konstytucji dotyczą nie tylko
Unii Europejskiej, lecz każdej organizacji i każdego organu międzynarodowego,
którym Rzeczpospolita Polska przekazała lub przekaże kompetencje organów władzy
państwowej. Waga polskiego członkowstwa w Unii Europejskiej oraz okoliczność, że
przepisy projektowanego rozdziału Xa będą miały praktyczne zastosowanie przede
wszystkim w sprawach członkostwa RP w tej właśnie organizacji, nie uzasadniają
ograniczenia zakresu podmiotowego projektowanej regulacji tylko do UE. Również
Konstytucja RP w obecnym brzmieniu nie ogranicza unormowania przekazania
kompetencji (art. 90) do Unii Europejskiej ani nie zawiera żadnego innego przepisu
dotyczącego expressis verbis tej organizacji.
Omówienie projektowanych zmian
1) Proponuje się uchylić dotychczasowy art. 90 Konstytucji RP, a zawarte w
nim unormowania przenieść – z pewnymi modyfikacjami – do nowego rozdziału Xa.
2) Proponowany art. 227a. ust. 1 zdanie 1 odpowiada dotychczasowemu art. 90
ust. 1 Konstytucji RP. W zdaniu pierwszym zawarte jest jednak uściślenie, że
przekazanie kompetencji następuje „w drodze” umowy międzynarodowej. Uściślenie
takie jest potrzebne, ponieważ dotychczas w nauce prawa zarysowały się dwa poglądy
co do rozumienia wymaganej formy przekazania kompetencji na tle brzmienia
obecnego art. 90 ust. 1. Mowa jest w nim o przekazaniu „na podstawie” umowy
międzynarodowej. Według pierwszego – zdaniem projektodawców trafnego – poglądu
wyrażenie „na podstawie umowy międzynarodowej” znaczy to samo co „w drodze
umowy międzynarodowej” (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2009, s. 98), a zatem jest równoznaczne z wymaganiem
formy umowy międzynarodowej do określenia każdego elementu przekazywanych
kompetencji. Pogląd bardziej liberalny – zdaniem projektodawców nieuzasadniony w
świetle zasad wykładni językowej i systemowej – głosi, że art. 90 ust. 1 dopuszcza
także, aby umowa międzynarodowa upoważniała do przyszłego przekazania
kompetencji aktem niemającym formy umowy, a zatem z pominięciem trybu art. 90
(tak K. Wojtyczek, Wpływ traktatu z Lizbony na ustrój Polski, „Przegląd Sejmowy”
20010, nr 4, s. 32). Wobec tej rozbieżności należy przesądzić wyłączność formy
umowy międzynarodowej poprzez jednoznaczne zredagowanie tekstu Konstytucji.
3) Zdanie drugie w projektowanym art. 227a ust. 1 nie stanowi nowości
normatywnej, lecz jest uszczegółowieniem normy wyrażonej w zdaniu pierwszym.
Wskazuje się – za pomocą zwrotu „w szczególności” – typowe przykłady, na czym
mogą polegać przekazane kompetencje: może mianowicie chodzić w szczególności o
kompetencje do wydawania przepisów prawa lub orzeczeń obowiązujących na
terytorium RP. W ten sposób nie będzie pro futuro żadnych wątpliwości, że
szczególny (kwalifikowany) tryb ratyfikacji umowy międzynarodowej dotyczy nie
tylko przekazywania kompetencji na rzecz Unii Europejskiej. Uściślenie to nie będzie
natomiast wpływać na ocenę aktów przekazania kompetencji zdziałanych przed
wejściem w życie proponowanej nowelizacji.

4) W art. 227a ust. 2 zastrzega się, że przekazanie kompetencji, o którym mowa
w ust. 1, nie może nastąpić na rzecz organizacji lub organu, których ustrój lub
działalność nie da się pogodzić z realizacją konstytucyjnych zasad i celów
Rzeczypospolitej Polskiej, a także nie może zamykać Rzeczypospolitej Polskiej drogi
odstąpienia (na mocy jednostronnej woli RP) od dokonanego przekazania
kompetencji. Przepis ten akcentuje oczywiste ograniczenia swobody przekazywania
kompetencji ze względu na ochronę suwerenności Rzeczypospolitej i nadrzędność jej
Konstytucji w całym porządku prawnym obowiązującym na terytorium Państwa
Polskiego. Sformułowanie tych ograniczeń expressis verbis w Konstytucji będzie mieć
to praktyczne znaczenie, że w każdym ewentualnym przypadku nowego przekazania
kompetencji konieczna będzie wnikliwa refleksja uczestników procesu
negocjacyjnego i ratyfikacyjnego po stronie polskiej, poddana kontroli sprawowanej
przez Trybunał Konstytucyjny, czy przekazanie nie narusza ograniczeń
konstytucyjnych.

5) W art. 227b ust. 1 utrzymuje się, unormowany obecnie w art. 90 ust. 2,
szczególny tryb uchwalania – kwalifikowaną większością głosów w Sejmie i Senacie
– ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej przekazującej
kompetencje. Podobnie jak dotychczas, ustawa taka nie będzie potrzebna, jeżeli zgoda
zostanie uchwalona przez Naród w referendum ogólnokrajowym, co normuje
projektowany art. 227e (zob. niżej, pkt 9).

6) W art. 227b ust. 2 zawarta jest regulacja odnosząca się do formy
demokratycznej legitymizacji działania odwrotnego wobec przekazania kompetencji –
odstąpienia od dokonanego przekazania kompetencji, a w szczególności wystąpienia z
organizacji międzynarodowej, która Polska przekazała kompetencje. Należy
zaznaczyć, że tryb odstępowania przez RP od dokonanego przekazania kompetencji, w
szczególności wystąpienia z organizacji międzynarodowej, regulują odpowiednie
normy prawa międzynarodowego; w przypadku Unii Europejskiej jest to art. 50
Traktatu o UE w brzmieniu obowiązującym po wejściu Traktatu z Lizbony. Rolą
konstytucji narodowej jest natomiast uregulowanie trybu suwerennego podejmowania
przez państwo decyzji w tej sprawie. Wnioskodawcy są przekonani, że adekwatną
formą takiej legitymizacji będzie ustawa uchwalana w zwykłym trybie albo decyzja
podjęta przez Naród w referendum (por. art. 227e). Trzeba przy tym podkreślić, że nie
ma żadnego uzasadnienia, aby ustawa taka miała być uchwalana w trybie
kwalifikowanym – takim, jaki jest wymagany do przekazania kompetencji.
Przekazanie przez suwerenne państwo części kompetencji organów władzy
państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego
niewątpliwie nie jest zwykłą decyzją prawodawczą, lecz oznacza zmianę jakościowo
zbliżoną do zmiany konstytucji, co uzasadnia wymaganie większości kwalifikowanej.
Natomiast w świetle demokratycznych standardów suwerenna decyzja państwa o
„odzyskaniu” przekazanych kompetencji powinna opierać się na zwykłej większości.
Nie ma żadnych racji, aby skutki przekazania kompetencji trwały wbrew
ustabilizowanej woli większości Narodu tylko dlatego, że w państwie istnieje
dostatecznie silna „mniejszość blokująca”. Przyjęte w projekcie rozwiązanie
odzwierciedla przy tym stan obecnie istniejący, który wynika z treści art. 120
Konstytucji RP.

7) Celem art. 227c jest zapewnienie demokratycznej legitymizacji nominacji
personalnych do pełnienia kadencyjnych (i tylko kadencyjnych) funkcji w
organizacjach międzynarodowych i organach międzynarodowych, którym RP
przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Chodzi
przy tym nie o funkcje pochodzące z wyborów powszechnych (np. posła Parlamentu
Europejskiego), lecz o funkcje, co do których państwa jako takie dokonują aktu
powołania lub aktu wskazania kandydata.
Jak
już wspomniano, przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w
niektórych sprawach może dotyczyć kompetencji prawodawczych, wykonawczych
sądowniczych lub kontrolnych. Sejm Rzeczypospolitej posiada na mocy Konstytucji
RP stanowcze uprawnienia kreacyjne odnośnie do składu osobowego najważniejszych
polskich organów we wszystkich tych segmentach władzy państwowej. W takim
zakresie, w jakim Rzeczpospolita ma prawo decydowania o składzie personalnym
organów wykonujących przekazane kompetencje, odpowiednie decyzje Rady
Ministrów powinny być demokratycznie legitymowane zgodą Sejmu albo zgodą
Narodu wyrażaną w referendum (por. art. 227e).

Funkcje kadencyjne w UE, do których aktualnie odnosiłby się projektowany
przepis art. 227c, to między innymi: członek Komisji Europejskiej, sędzia Trybunału
Sprawiedliwości, rzecznik generalny przy Trybunale Europejskim, członek Trybunału
Obrachunkowego, członek Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i członek Komitetu
Regionów.

Projektowany przepis Konstytucji może być stosowany bezpośrednio, bez
potrzeby transponowania go do ustawodawstwa zwykłego. Dla porządku będzie
jednak pożądane odpowiednie skorygowanie brzmienia art. 19 i 20 ustawy z dnia 8
października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. nr
213, poz. 1395).

8) Projektowany art. 227d przesądza konieczność współpracy Rady Ministrów z
Sejmem i Senatem sprawach związanych z członkostwem RP w organizacji
międzynarodowej, której Rzeczpospolita przekazała kompetencje organów władzy
państwowej. Zasady tej współpracy ma regulować odrębna ustawa (zwana popularnie
ustawą „kooperacyjna”); nie dotyczy to decyzji personalnych, o których mowa w
projektowanym art. 227c, ponieważ w tym zakresie Konstytucja będzie stosowana
bezpośrednio, a ustawa może jedynie doprecyzować kwestie proceduralne.