Rządowy projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013

U Z A S A D N I E N I E

1.
Projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach
budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych
w latach 2011 – 2013, określany dalej jako „projekt”, stanowi konsekwencję
potrzeby ograniczania wydatków w związku z trudną sytuacją finansów publicznych
i jest przejawem dążenia do przeciwdziałania tendencji wzrostowej zatrudnienia
w jednostkach sektora finansów publicznych wykonujących zasadniczą część zadań
administracji publicznej. Według danych szacunkowych Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów w latach 2007 – 2010 przyrost zatrudnienia w podmiotach objętych
projektowaną ustawą wynosi 5,5 %. W korpusie służby cywilnej w latach
2007 – 2009 zanotowano faktyczny przyrost w wysokości 10,1 %. W tym stanie
rzeczy w aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej konieczne staje się stworzenie
podstaw prawnych szczególnych zasad, trybu i sposobu rozwiązywania stosunków
pracy oraz wypowiadania warunków pracy i płacy w odniesieniu do pracowników
państwowych jednostek budżetowych i niektórych innych podmiotów sektora
finansów publicznych, tak aby można było osiągnąć przyjęte w art. 1 ust. 2 cele,
których istotą jest ograniczenie w dłuższej perspektywie czasowej kosztów
funkcjonowania części administracji publicznej. Pośrednią konsekwencją przyjęcia
proponowanych w projekcie rozwiązań będzie także realne zwiększenie
efektywności wykonywania zadań.
Założono, że powyższe cele nie mogą być osiągnięte jedynie drogą zwykłych
procedur, w ramach bieżącej polityki kadrowej. Dlatego też zdecydowano się na
unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia
26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.),
określanej dalej jako „KP”, oraz ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych
zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z
przyczyn
niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844, z późn. zm.).

2. Aby osiągnąć zakładane cele, projektowana ustawa musi dotyczyć możliwie
szerokiej sfery podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji
publicznej, których działalność jest finansowana w całości lub w znacznej części ze
środków publicznych. Zgodnie z art. 2 projektu jego przepisy stosuje się do:
1) państwowych jednostek budżetowych,
2) Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
3) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
4) Funduszu Gwarantowanych wiadczeń Pracowniczych,
5) Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej,
6) Narodowego Funduszu Zdrowia,
7) Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,
8) Agencji Mienia Wojskowego,
9) Agencji Nieruchomości Rolnych,
10) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
11) Agencji Rezerw Materiałowych,
12) Agencji Rynku Rolnego,
13) Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości,
14) Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
– określanych dalej jako „jednostki”.
Proponowana ustawa dotyczy więc szeroko rozumianej sfery administracji
rządowej. Jej zakres obejmuje podmioty wchodzące w skład zarówno administracji
rządowej, jak i jednostki podległe lub nadzorowane przez organy administracji
rządowej. Projektodawcy wychodzą z założenia, że tylko wobec tych podmiotów
można wprowadzić szczególny, obligatoryjny tryb zmniejszania zatrudnienia,
zapewniając jednocześnie prawne mechanizmy skuteczności działań
podejmowanych w ramach racjonalizacji zatrudnienia.
Zakres podmiotowy projektowanej ustawy nie może dotyczyć wszystkich jednostek
tworzących sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn.
zm.). Szczególna pozycja ustrojowa lub charakter wykonywanych zadań
publicznych powodują, iż należy wyłączyć część jednostek sektora finansów
publicznych z tego zakresu. Dotyczy to w szczególności uczelni publicznych,
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, państwowych instytucji
kultury, Polskiej Akademii Nauk i tworzonych przez nią jednostek organizacyjnych.
Proponowane regulacje prawne nie dotyczą też jednostek samorządu terytorialnego
2

 
i podmiotów przez nie tworzonych, co jest skutkiem zasady, że przysługującą
samorządowi terytorialnemu istotną część zadań publicznych wykonuje on
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji), oraz
zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji).
Ponadto z zakresu podmiotowego projektowanej ustawy wyłączono także
następujące państwowe jednostki budżetowe:
1) szkoły i placówki, o których mowa w ustawie z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.),
prowadzone przez organy administracji rządowej – za wyłączeniem przemawia
charakter zadań realizowanych przez te jednostki; zajmują się one edukacją, tak
jak całkowicie wyłączone z działania projektowanej ustawy szkoły
samorządowe,
2) podmioty, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych, tj. Kancelarię Sejmu, Kancelarię Senatu, Kancelarię
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższą Izbę
Kontroli, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny wraz z wojewódzkimi
sądami administracyjnymi, Krajową Radę Sądownictwa, sądownictwo
powszechne, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka,
Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych
Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej – Komisję
cigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze i Państwową
Inspekcję Pracy – wyłączenie tych podmiotów jest podyktowane ich szczególną
pozycją wynikającą z tego, iż obsługują organy władzy ustawodawczej lub
sądowniczej niezależnej od administracji rządowej lub wykonują szczególne
zadania, a ingerencja w sposób, jaki te zadania wykonują, mogłaby naruszać
zasadę ich niezależności. W przypadku tych podmiotów projekt zakłada jednak
możliwość przeprowadzenia racjonalizacji zatrudnienia na zasadach określonych
w projektowanej ustawie, z wyłączeniem przepisów rozdziału 3 i 4 ustawy,
które nie będą miały zastosowania ze względu na „dobrowolność”
podejmowania decyzji w sprawie racjonalizacji zatrudnienia przez wymienione
wyżej podmioty,
3) jednostki zatrudniające w dniu wejścia w życie ustawy poniżej 20 pracowników,
w przeliczeniu na pełne etaty – to wyłączenie jest uwarunkowane względami
3

 
praktycznymi, gdyż w małych jednostkach racjonalizacja zatrudnienia mogłaby
doprowadzić do realnego zagrożenia w wykonywaniu zadań. Nie dotyczy ono
jednak jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw
zagranicznych mających siedziby poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz
jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra
Obrony Narodowej.
Ponadto ze względu na specyficzne warunki organizacji służby zagranicznej
wprowadzono do projektu szczególne regulacje dotyczące przeprowadzenia
racjonalizacji zatrudnienia dla urzędu obsługującego ministra właściwego do
spraw zagranicznych oraz jednostek organizacyjnych podległych temu
ministrowi mających siedzibę poza granicami kraju.

3. Istotę racjonalizacji zatrudnienia określa przepis art. 6 projektu, w myśl którego
polega ona na zmniejszeniu zatrudnienia w jednostkach co najmniej o 10 % liczby
etatów pracowników zatrudnionych w ramach stosunku pracy, w odniesieniu do
liczby etatów tych pracowników, obliczonej jako średnia liczba etatów na koniec
czerwca 2010 r. i etatów na dzień wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że nie ma
ona zastosowania do osób, które łączy z jednostką inny stosunek prawny niż
stosunek pracy, dotyczy natomiast wszystkich pracowników jednostki
zatrudnionych w ramach stosunku pracy, bez względu na formę jego nawiązania,
a więc także pracowników mianowanych i powołanych.
Należy podkreślić, iż racjonalizacja nie będzie dotyczyć osób, które nie są
zatrudnione w jednostkach w ramach stosunku pracy w rozumieniu KP.
Projektowana ustawa nie będzie więc stosowana do sędziów, prokuratorów, a także
do funkcjonariuszy, którzy świadczą pracę w ramach stosunku służbowego
w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie
Więziennej, Straży Granicznej, Służbie Celnej, Państwowej Straży Pożarnej,
Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i innych służbach mundurowych.
Ustalenie, iż racjonalizacja zatrudnienia ma się odnosić do stanu obliczonego jako
średnia liczba etatów na dzień 30 czerwca 2010 r. i etatów na dzień wejścia w życie
ustawy, zapewnia obiektywizację ustalenia liczby pracowników, w stosunku do
której ma ona nastąpić, w szczególności w związku z faktem możliwości
zwiększenia się stanu zatrudnienia w niektórych podmiotach z dniem 1 stycznia
4

 
2011 r. w wyniku przejmowania pracowników likwidowanych z tym dniem
gospodarstw pomocniczych i zakładów budżetowych.
Szczególnego podkreślenia wymaga, że do liczby etatów pracowników, która będzie
stanowić podstawę obliczenia ustawowego 10 %, nie wlicza się etatów lub części
etatów pracowników objętych szczególną ochroną przed wypowiedzeniem lub
rozwiązaniem stosunku pracy wynikającą z art. 39 oraz przepisów działu ósmego
KP, pod warunkiem że ochroną tą byli objęci w dniu wejścia w życie ustawy.
Z projektowanych przepisów wynika, że m.in. osoby objęte ochroną na podstawie:
1) art. 39 KP, tj. osoby, którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku
emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia im uzyskanie prawa do
emerytury z osiągnięciem tego wieku,
2) przepisów działu ósmego KP dotyczącego uprawnień pracowników związanych z
rodzicielstwem, np. pracownice w okresie ciąży, a także pracownice w okresie
urlopu macierzyńskiego (pracownicy – ojcowie korzystający z tzw. „urlopu
ojcowskiego”)
– nie zostaną wliczone do średniej liczby etatów pracowników w jednostce.
Warunkiem jest podleganie ochronie w dniu 1 stycznia 2011 r. Rozwiązanie to ma
swoje uzasadnienie w kontekście stosowanej w projekcie ochrony pracowników.
Skoro na mocy art. 10 projektu ww. pracownicy są objęci kodeksową ochroną przed
wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy, to nie powinni oni „zawyżać”
średniej liczby etatów w jednostce.
Do liczby etatów stanowiącej podstawę ustalenia zmniejszenia zatrudnienia nie
będzie się także wliczać etatów innych osób, których nie obejmuje racjonalizacja
lub których stanowiska są w strukturze organizacyjnej jednostki obligatoryjne.
Dotyczy to m.in.:
1) osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe,
2) kierowników jednostek niebędących osobami zajmującymi kierownicze
stanowiska państwowe,
3) głównego księgowego jednostki, głównego księgowego części budżetowej,
której dysponentem jest wojewoda, oraz głównego księgowego części
budżetowej, której dysponentem jest minister albo kierownik urzędu
centralnego,

5