Senacki projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa

7
funkcje do czasu wyboru nowych członków KRS przez te organy (co jednak nie wpływa na
fakt, że do wygaśnięcia mandatu członkowskiego przysługującego posłowi lub senatorowi
może dojść również w razie wygaśnięcia mandatu poselskiego bądź senatorskiego, o czym
stanowi już art. 15 ust. 1 pkt 3 projektowanej ustawy). Istotą przepisu art. 10 ust. 3 jest więc
zapewnienie ciągłości uczestnictwa w pracach Rady przedstawicieli władzy ustawodawczej.
Podobne argumenty, jak te, które towarzyszyły decyzji o nadaniu nowego brzmienia
uregulowaniu z art. 6 ustawy z 2001 r., wpłynęły na kształt instytucji wygaśnięcia mandatu.
Obowiązująca aktualnie regulacja z art. 10 ust. 1 dopuszcza bowiem odwołanie członka KRS
przez organ, który go wybrał. Tymczasem Konstytucja nie przewiduje takiego odstępstwa od
zasady czteroletniej kadencji, wobec czego nie może ono być w dalszym ciągu utrzymywane na
poziomie ustawowym. Dlatego formułując przesłanki wygaśnięcia mandatu wybieranego
członka Rady projekt rezygnuje z rozwiązania zawartego w art. 10 ust. 1 pkt 3 obowiązującej
ustawy. Zbędne jest także zamieszczanie w proponowanym art. 15 ust. 1 przesłanki „złożenia
niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem
sądu” (art. 10 ust. 1 pkt 2a ustawy z 2001 r.), albowiem związany z kłamstwem lustracyjnym
skutek w postaci pozbawienia pełnionej funkcji publicznej, względnie złożenia z urzędu
sędziowskiego, oraz procedura z tym związana, zostały określone w przepisach art. 21e i art.
21f ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63,
poz. 425, z późn. zm.). Uściślenia wymaga za to przesłanka z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy 2001 r.
(w projekcie art. 15 ust. 1 pkt 4), gdyż zgłoszenie kandydatury sędziego na inne stanowisko
sędziowskie nie zrywa jeszcze „łączności” między tym sędzią a organem, który go wybrał
(problem wyłączenia takiego sędziego z prac Rady dotyczących zgłoszonej kandydatury, z uwagi
na tzw. kazus iudex in casua sua, jest regulowany odrębnie). Dopiero powołanie danego
sędziego na inne stanowisko sędziowskie, z wyjątkiem wszakże powołania sędziego sądu
rejonowego na stanowisko sędziego sądu okręgowego, powoduje, iż sędzia ten nie reprezentuje
już organu, o którym mowa w art. 14 ust. 3–5 projektu. Ponadto w projekcie doprecyzowano,
że o zrzeczeniu się mandatu przez członka KRS Przewodniczący Rady winien możliwe szybko
powiadomić organ, który wybrał owego członka (art. 15 ust. 2 zdanie 2). Niezwłoczne
przekazanie takiej informacji ma umożliwić zachowanie terminu, jaki z kolei art. 15 ust. 3
projektowanej ustawy (dotychczasowe postanowienie art. 9 zdanie 2 ustawy z 2001 r.),
wyznacza temu ostatniemu organowi na dokonanie wyboru nowego członka Rady.
W tym miejscu wypada również podnieść, że projektodawca pominął w nowej ustawie
przepis będący odpowiednikiem dotychczasowego art. 9 zdanie 1 ustawy regulującej ustrój
KRS, wobec oczywistości zawartej w nim dyspozycji. Niezbędne było natomiast wypełnienie
8
w projekcie luki widocznej w kontekście postanowienia art. 12 ust. 2 (odpowiednio art. 7
ust. 2 ustawy z 2001 r.), odwołującego się do „przedstawicieli zgromadzeń ogólnych
wojewódzkich sądów administracyjnych”. Wprawdzie częściowe regulacje w tym zakresie
można znaleźć w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych, jednak nie może budzić wątpliwości, że właściwszą dla określenia trybu
wyboru członków Rady jest projektowana ustawa. Stąd proponuje się art. 13, który to –
wzorując się na regulacji z art. 14 ust. 3 – precyzuje sposób wyboru wspomnianych wyżej
przedstawicieli przez zgromadzenia ogólne sądów administracyjnych. Konsekwentnie też
proponuje się uchylenie przepisu art. 46 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju
sądów administracyjnych, ponieważ niemal dosłownie przepis ten powtarza regulację zawartą
w projektowanym art. 12 ust. 2.
2.6. Uregulowanie ustroju Rady, a także zakresu działania i trybu pracy KRS oraz
sposobu wyboru jej członków, ustrojodawca powierzył ustawodawcy zwykłemu (art. 187 ust. 4
Konstytucji). Podstawowe kwestie ustrojowe muszą więc znaleźć się w ustawie.
Powyższemu postulatowi zadość czynią niewątpliwie art. 16 – 20 projektu, przy czym
dokładniej niż to czyni obecnie art. 11 ustawy z 2001 r. normują one sprawy związane z
wyborem Prezydium Rady (pozostawiając jednocześnie Radzie pewien margines swobody
w zakresie określenia ostatecznego składu tego organu), jak również kompetencje i obowiązki
Prezydium, samego Przewodniczącego oraz jego zastępców (czyli – według terminologii
konstytucyjnej – „wiceprzewodniczących”). Dodatkowo w projektowanym art. 20 wskazano
komisje, które Rada obligatoryjnie powołuje ze swego składu, jak też odniesiono się do tych,
które może utworzyć w razie zaistnienia potrzeby w tym względzie (komisje problemowe).
Warto podkreślić, iż omawiane rozwiązania są sprawdzone, gdyż „przejęto” je z niewielkimi
zmianami (mającymi co do zasady charakter redakcyjny) z § 2, 4 oraz 6 rozporządzenia, a przy
tym wykazują one niezbędną elastyczność. Dotyczy to zwłaszcza przykładowego wyliczenia
z art. 18 ust. 1, a także otwartego katalogu czynności, które mogą być wykonywane przez
wiceprzewodniczących w myśl ustępu 2 wymienionego art. 18, czy wreszcie możliwości
powoływania innych komisji niż komisje stałe, o których mowa w art. 20 ust. 1 projektu.
2.7. W art. 21 projektu zamieszczone zostały postanowienia odnośnie do posiedzeń
plenarnych, w tym regulacja co do uprawnienia do ich zwoływania oraz podmiotów, które
mogą występować z wnioskami w tym przedmiocie (aktualnie stanowi o tym art. 12 ust. 1 i 2
ustawy z 2001 r. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei w art. 22 uregulowano kwestie
związane z podejmowaniem uchwał przez Radę, tzn. wskazano quorum i wymaganą dla podjęcia
9
uchwały większość, a ponadto określono, kiedy i na jakich zasadach głosowanie może zostać
powtórzone. Analogicznie sprawy te unormowane są w art. 12 ust. 3 i 4 obowiązującej ustawy
oraz w § 10 ust. 4 rozporządzenia, z zastrzeżeniem jedynie sposobu głosowania – tu, w
związku z jednoznaczną wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego (patrz przywołany wcześniej
wyrok z dnia 16 kwietnia 2008 r., wydany w sprawie K 40/07), proponuje się powrót do formuły
sprzed nowelizacji, jakiej dokonano w ustawie z 2001 r. na mocy ustawy z dnia 16 marca 2007
r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 73, poz. 484, z późn. zm.), tj. do formuły głosowania jawnego z możliwością
przeprowadzenia głosowania tajnego na żądanie któregokolwiek z członków.
2.8. Art. 25 projektowanej ustawy jest odpowiednikiem art. 14 ustawy z 2001 r., przy
czym w ustępie 2 proponowanego przepisu uściślono, iż Biurem powołanym do obsługi Rady
kieruje szef, którego powołuje i odwołuje Przewodniczący Rady po zasięgnięciu opinii
Prezydium (rozwiązanie wprowadzające do ustawy funkcję szefa Biura jest odwzorowaniem
regulacji z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U.
Nr 102, poz. 643, z późn. zm.). Podobnie wygląda zresztą relacja projektowanego art. 28 i art.
15 ustawy z 2001 r. Co się tyczy natomiast art. 26, to wyodrębniono w nim regulację, która
odpowiada tej zamieszczonej obecnie w art. 16 ust. 2 ustawy z 2001 r., a więc obok
postanowień odnoszących się do świadczeń przysługujących członkom KRS z tytułu pracy
w Radzie. W ocenie jednakże projektodawcy waga analizowanej regulacji, jako wiążącej się z
szeroko rozumianym statusem sędziego, uzasadnia ujęcie jej w osobnej jednostce redakcyjnej.
Ponadto w ustępie 2 projektowanego przepisu zamieszczono odesłanie do ustawy z dnia 27
lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, a ściślej rzecz biorąc: do art. 78 § 2 – 4
regulujących kwestię wynagrodzeń przysługujących sędziom delegowanym. Doprecyzowano
też, że wysokość dodatków, o których mowa w tych przepisach, ustala Minister Sprawiedliwości
na wniosek Przewodniczącego.
2.9. Projekt przewiduje ustawowe uregulowanie (a nie aktem wykonawczym jak do tej
pory) kwestii diet pobieranych przez członków KRS za każdy dzień udziału w posiedzeniach
plenarnych lub innych pracach Rady. Nie ma przy tym obawy, że wraz z „przeniesieniem” do
ustawy postanowienia § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 listopada 2009 r.
w sprawie wysokości diet dla członków Krajowej Rady Sądownictwa (Dz. U. Nr 196, poz.
1511) nastąpi niepożądane „usztywnienie” omawianej regulacji – mechanizm kalkulacji diety
(stawka procentowa odnoszona do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego,
którą stanowi co do zasady przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego)
gwarantuje wzrost diet w razie wzrostu cen i wynagrodzeń w gospodarce, a tym samym ich
10
ekwiwalentność, bez konieczności
każdorazowej nowelizacji ustawy. Nie ulegnie
też zmianie regulacja w przedmiocie kosztów zwracanych członkom KRS (art. 27 pkt 2).
2.10. Jak zaakcentowano na wstępie, celem projektowanej ustawy jest w szczególności
wykonanie wyroku wydanego w sprawie K 62/07 (orzeczenie z dnia 19 listopada 2009 r.,
opublikowane w Dz. U. z dnia 1 grudnia 2009 r., Nr 202, poz. 1567; pełny tekst wraz z
uzasadnieniem ukazał się w OTK ZU z 2009 r. Nr 10A, poz. 149). Wyrokiem tym Trybunał
Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 12 ust. 6 ustawy z 2001 r. w zakresie,
w jakim przepis ten zawiera zwrot „i postępowania przed Radą,”.
Przedmiotowym rozstrzygnięciem Trybunał dał wyraz temu, że najważniejsze kwestie
związane z procedowaniem Rady powinny być uregulowane w akcie normatywnym o randze
ustawowej, a nie – jak to przewiduje zakwestionowany przepis – w akcie wydawanym przez
organ władzy wykonawczej. O tym, co stanowi materię ustawową, przesądza bowiem art. 187
ust. 4 Konstytucji. Tymczasem poddana kognicji sądu konstytucyjnego ustawa z 2001 r. nie
precyzuje ani podstawowych zasad postępowania przed Radą, ani też najbardziej istotnych
mechanizmów proceduralnych, poprzestając zaledwie na wyraźnym wskazaniu, że w sprawach
przedłożonych Radzie przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie znajdują
zastosowania.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „zbyt oszczędna treściowo regulacja ustawowa”
skutkuje tym, że „(…) podstawą działania centralnego organu konstytucyjnego staje się nie
ustawa, jak tego wymaga Konstytucja, ale rozporządzenie. „W przypadku gdy ustawa nie
reguluje w sposób wystarczający albo w ogóle nie reguluje danej materii, przekazanie jej do
uregulowania w akcie wykonawczym prowadzi do niedopuszczalnego uzupełnienia ustawy
aktem niższej rangi.” Pozostawienie władzy wykonawczej (tutaj: Prezydentowi) możliwości
samodzielnego kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej stanowi naruszenie
standardów demokratycznego państwa prawnego zakazujących ustawodawcy przekazywania
funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej.
Trybunał przypomniał także, że rozporządzenie „(…) ma wykonywać ustawę, a zatem
konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, normując zagadnienia
pominięte przez ustawodawcę”. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał również pogląd wyrażony w
sprawie K 8/99 (wyrok z dnia 14 kwietnia 1999 r., OTK ZU z 1999 r. Nr 3, poz. 41), wedle
którego wśród postanowień dotyczących organów kolegialnych z jednej strony wyróżnić trzeba
„(…) określenie podmiotu i zakresu kompetencji oraz podstawowych zasad procedury
niezbędnej do ich realizacji, a z drugiej strony szczegółowe, wewnętrzne zasady obradowania
danego organu kolegialnego, do których należą m.in. zasady (…) zwoływania posiedzeń,
11
prowadzenia obrad i porządku głosowania oraz szczegółowe prawa i obowiązki członków
organu kolegialnego związane z udziałem w obradach.” Jak zaznaczone zostało w uzasadnieniu
wyroku: „Pierwsza grupa spraw wymaga zawsze uregulowania w Konstytucji lub w ustawie.
Natomiast druga grupa zagadnień może zostać przekazana do unormowania w regulaminie
danego organu, w ramach przyznanej mu przez prawo autonomii regulaminowej.”
Wobec tego zasadne stało się zamieszczenie w projektowanej ustawie podstawowych
regulacji z punktu widzenia funkcjonowania KRS i prowadzenia przez ten organ postępowań,
szczególnie w tzw. sprawach indywidualnych. Kwestie o mniejszej doniosłości, np. związane z
porządkiem czy protokołowaniem posiedzeń plenarnych Rady, a także kwestie wiążące się z
działaniem zespołów roboczych oraz z referowaniem przez członków tychże zespołów
poszczególnych spraw całemu gremium KRS, pozostawia się do uregulowania w regulaminie.
Podstawę do jego wydania ma stanowić art. 23 ust. 1. Przy okazji nadmienić należy, że w ust. 2
tego artykułu przewidziano obowiązek ogłoszenia regulaminu KRS w „Monitorze Polskim”.
2.11. Uwzględniając wskazania Trybunału Konstytucyjnego, do projektowanej ustawy
„przeniesiono” postanowienie § 7 rozporządzenia, odnoszące się do pieczęci używanej przez
Radę. Tak samo postąpiono z uregulowaniami objętymi treścią paragrafów: 15 ust. 1 – 3, jak
również 16, 17, 22, 25, 26, 28 i 29 rozporządzenia (są to regulacje ogólne i szczegółowe
dotyczące postępowania przed Radą). Dokonano przy tym ich korekty stylistycznej – por. art. 31 –
33 oraz art. 40–42 projektu.
2.12. W porównaniu z obowiązującym stanem prawnym projektowany art. 29 zawiera
nowość normatywną w postaci podstawy wyłączenia członka KRS z prac Rady – zarówno z
mocy prawa (sytuacje, w których zgodnie z procedurami sędziego uznaje się za tzw. iudex
inhabilis), jak i na żądanie samego członka lub osoby, której sprawa jest rozpatrywana przez
Radę, czyli analogicznie jak to jest w przypadku tzw. iudex suspectus (opisywana instytucja
wyłączenia ma skądinąd dotyczyć także członków zespołów roboczych, o których to była
mowa wyżej – zob. art. 32 ust. 2 i 3). Wprowadzenie przedmiotowych regulacji jest – jak
pokazała praktyka – nieodzowne z uwagi na potrzebę zapewnienia najwyższych standardów
w procesie podejmowania decyzji przez Radę.
2.13. Nowością normatywną są ponadto postanowienia art. 30 i art. 35 – 38 projektu.
Pierwszy z tych przepisów określa, kto jest uczestnikiem postępowania, jako że pojęciem tym
posługują się dalsze przepisy (np. art. 33 ust. 1), a poza tym w ustępie 2 wskazano, że osoba
taka powinna zostać powiadomiona o terminie posiedzenia plenarnego, na którym zostanie