Senacki projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa

2
rozwiązania dającego Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości możliwość delegowania swego
zastępcy na posiedzenie plenarne Rady w przypadku, gdy osoby te nie mogą osobiście brać
udziału w jej pracach.
Podobny charakter, jeżeli chodzi o uwzględnienie standardów konstytucyjnych, ma
proponowana zmiana ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.) polegająca na przyznaniu sędziemu, który został
poddany badaniu lekarskiemu dla dokonania oceny jego zdolności do dalszego wypełniania
obowiązków, prawa do zaskarżenia w drodze sprzeciwu orzeczenia lekarza orzecznika.
W projekcie zawarta jest też propozycja ustawowego uregulowania zasad przyznawania
oraz wysokości diet przysługujących poszczególnym członkom KRS z tytułu pracy w Radzie
(do tej pory stosowne regulacje w tym zakresie zamieszczone były w aktach wykonawczych
wydanych przez Prezydenta zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 16 ust. 3 ustawy z 2001
r.; obecnie jest to rozporządzenie z dnia 13 listopada 2009 r. sprawie wysokości diet dla
członków Krajowej Rady Sądownictwa, opublikowane w: Dz. U. Nr 196, poz. 1511).
Proponowane rozwiązanie zmierza do podkreślenia wyżej wspomnianej pozycji ustrojowej
Rady jako niezależnego organu konstytucyjnego, a poza tym eliminuje ewentualne problemy,
jakie w praktyce mogą pojawiać się w związku z postanowieniem art. 144 ust. 2 Konstytucji,
statuującym wymóg kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów w stosunku do aktów urzędowych
Prezydenta.
Konieczność włączenia do ustawy dość obszernej materii, w szczególności z zakresu
postępowania przed KRS, przesądziła o kierunku prac legislacyjnych. Uzupełnienie ustawy
z 2001 r. o niezbędne przepisy doprowadziłoby bowiem do niemal dwukrotnego zwiększenia
jej objętości, a przy tym musiałoby dojść również do zmiany brzmienia większości jednostek
redakcyjnych, z jakich zbudowany jest ten akt normatywny. Dlatego też należało wystąpić
z projektem nowej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, wychodzącej naprzeciw zarówno
swego rodzaju „wytycznym” sformułowanym przez Trybunał w powołanej wypowiedzi z dnia
19 listopada 2009 r. (K 62/07), jak i postulatom zgłaszanym przez samą Radę (wynikającym
z doświadczeń zebranych przez nią w procesie stosowania obowiązujących przepisów) bądź
też sformułowanym przez inne organy oraz organizacje, które wskazywały na istnienie luk
prawnych na gruncie aktualnych uregulowań, w tym m.in. przepisów odnoszących się do trybu
rozpatrywania oraz zasad oceny kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego.
2. Uwagi szczegółowe
3
2.1. Art. 1 – 3 projektowanej ustawy
są przepisami ogólnymi. Jednostki te
– zgodnie z zasadami techniki prawodawczej – zostały wydzielone w osobnym rozdziale i
determinują zakres spraw regulowanych ustawą, objaśniają skrót, którym posługują się kolejne
przepisy oraz przesądzają, że w przypadku postępowania toczącego się przed Radą normy
procedury administracyjnej nie znajdują zastosowania.
Projektodawca zrezygnował natomiast z zamieszczania w początkowych przepisach
ogólnego wskazania dotyczącego zadań powierzonych KRS (aktualnie można je znaleźć w art.
1 ust. 1 ustawy z 2001 r.), ponieważ kwestia ta została już przesądzona w art. 186 ust. 1
Konstytucji. W tym sensie więc tego typu uregulowanie pozbawione byłoby treści normatywnej i
stąd wprowadzanie go do projektowanej ustawy nie jest celowe. Skądinąd podobnie ma się
rzecz z określeniem siedziby Rady (art. 1 ust. 2 ustawy z 2001 r.). Otóż w myśl art. 29 ustawy
zasadniczej stolicą Rzeczypospolitej Polskiej jest Warszawa i to tutaj właśnie swoje siedziby
mają konstytucyjne organy państwa.
2.2. Projekt przewiduje odmienne niż dotychczas ujęcie kompetencji KRS. W art. 4
poprzestano na wyliczeniu jedynie kluczowych kompetencji związanych z rolą, jaka została
przypisana Radzie w procesie powoływania sędziów (art. 179 Konstytucji) – ust. 1 pkt 1 i 2.
Oprócz tego w ust. 1 pkt 3 – 7 omawianej jednostki redakcyjnej wymieniono te kompetencje,
które pozwolą KRS na wypełnianie funkcji określonej w art. 186 ust. 1 Konstytucji, a które to
nie zostały wskazane wyraźnie w innych aktach normatywnych. Chodzi tu zwłaszcza o prawo
do wypowiadania się w sprawach dotyczących sądownictwa oraz sędziów (szczególnie stanu
kadry sędziowskiej), opiniowania projektowanych ustaw, względnie aktów niższego rzędu,
odnoszących się do sądownictwa lub sędziów, a także wyrażania opinii o programach szkoleń
prowadzonych w ramach aplikacji przygotowujących do wykonywania zawodu sędziego oraz
opinii odnośnie do konkursów decydujących o przyjęciu na wskazane aplikacje i egzaminów
kończących przedmiotowe szkolenia. Ponadto nie może ulegać wątpliwości, iż sprawowanie
pieczy nad zawodem sędziowskim winno wiązać się nieodłącznie z dbałością o jego etos.
Dlatego też należy jednoznacznie potwierdzić kompetencję Rady do uchwalania zbioru zasad
etyki zawodowej sędziów oraz jej właściwość w zakresie czuwania nad ich przestrzeganiem
(co zresztą znajduje odzwierciedlenie w odrębnych przepisach przyznających KRS prawo do
inicjowania postępowań dyscyplinarnych oraz uczestniczenia w ich kolejnych etapach).
Ustawa z 2001 r. mówi o wyżej opisanych kompetencjach w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz
ust. 2 pkt 1, 3 – 4, 7 – 8, zaś w pozostałych punktach art. 2 ust. 1 i ust. 2 odwołuje się do
kompetencji mających swoje zakotwiczenie zarówno w ustawie zasadniczej (art. 186 ust. 2),
jak i w ustawach zwykłych, chociażby w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju
4
sądów powszechnych (np. wyrażania opinii w sprawach powołania czy odwołania prezesa
albo wiceprezesa sądu powszechnego), przy czym wyliczenie to nie jest ani taksatywne, ani też
nie można go uznać za konsekwentne z punktu widzenia usytuowania konkretnych
kompetencji w ustępie 1 bądź 2. Do tego niektóre z kompetencji przyznanych Radzie już po
uchwaleniu ustawy z 2001 r. zostały uwzględnione w tym katalogu (przykładowo wynikająca z
ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury – Dz. U. Nr
26, poz. 157, z późn. zm., kompetencja do opiniowania osób kandydujących na stanowisko
Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz wskazywania trzech członków
Rady Programowej tejże Szkoły), podczas gdy inne nie zostały odnotowane (zob. art. 15 ust. 3
ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji cigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu – Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, z późn. zm.).
Chcąc uniknąć takich sytuacji w przyszłości projektodawca zdecydował się zatem
na wprowadzenie w art. 4 ust. 2 odesłania rozstrzygającego, że KRS wykonuje również inne
zadania określone w ustawach, przy czym – jako zasługujące na szczególne wyróżnienie –
wymienione zostały w tym miejscu te, które mają ścisły związek ze statusem sędziego (pkt 2 –
4), z obsadzaniem tak istotnego urzędu, jakim jest urząd Prokuratora Generalnego (pkt 5),
a także z systemem szkolenia kandydatów do pełnienia urzędu sędziego oraz doskonalenia
zawodowego sędziów, referendarzy sądowych, asystentów sędziów, kuratorów sądowych i
urzędników zatrudnionych w sądach (pkt 6 – 7). Dodatkowo expresis verbis wskazane zostało
jedno z najważniejszych uprawnień Rady wiążące się z przyznaną jej zdolnością postulacyjną
w zakresie postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym (pkt 1). Proponowana technika
legislacyjna ma w intencji projektodawcy zapobiec pominięciu którejkolwiek z kompetencji
przypisanych KRS na gruncie obowiązującego porządku prawnego, z czym naturalnie trzeba
byłoby się liczyć w razie próby stworzenia wyczerpującego katalogu i co mogłoby później stać
się źródłem wątpliwości interpretacyjnych. Poza tym dzięki proponowanej metodzie regulacji
wyeliminowana zostanie konieczność każdorazowej korekty ustawy w przypadku
dokonywania zmian w innych aktach normatywnych tudzież w razie uchwalania nowych
ustaw.
Nie zmienia to jednak faktu, że nieodzowna jest nowelizacja ustaw normujących
ustrój sądów administracyjnych i sądów wojskowych wobec braku spójności rozwiązań tam
zamieszczonych z rozwiązaniami, które zawarte są z kolei w ustawie ustrojowej dotyczącej
sądów powszechnych. Odnosi się to mianowicie do problemu wyrażania opinii przez Radę
w sprawach powołania konkretnych osób do pełnienia funkcji prezesa lub wiceprezesa w
wojewódzkich sądach administracyjnych oraz do powoływania rzecznika dyscyplinarnego
sędziów sądów wojskowych, albowiem nie ma żadnych racji, które przemawiałyby z jednej
5
strony za włączeniem Rady w procedurę powoływania i odwoływania prezesów sądów
tak powszechnych, jak i wojskowych, lecz pominięciem jej już w przypadku powoływania
osób kierujących wojewódzkimi sądami administracyjnymi, z drugiej zaś – za przyznaniem
KRS kompetencji do powoływania jedynie rzecznika dyscyplinarnego właściwego dla sędziów
pionu sądownictwa powszechnego (por. art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 obowiązującej ustawy).
2.3. Proponuje się, by regulacje z art. 2 ust. 3 ustawy z 2001 r. (obowiązek składania
przez KRS corocznych informacji Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi) oraz art. 3 powołanej
ustawy (prawo do przeprowadzania wizytacji lub lustracji), jak również z § 5 rozporządzenia
(powoływanie rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych i – stosownie do
uczynionego zastrzeżenia – rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów wojskowych), zostały
ujęte w osobnych jednostkach redakcyjnych, bezpośrednio po art. 4.
Uregulowania, które znajdują się we wskazanych wyżej art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 1 – 3
ustawy z 2001 r., zostają „przeniesione” do nowej ustawy bez zmian (w odniesieniu do tego
drugiego artykułu przewiduje się wyłącznie korektę redakcyjną, aby brzmienie projektowanego
przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 współgrało z dyspozycją art. 38 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca
2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Natomiast rezygnacja z regulacji objętej treścią
art. 3 ust. 4 ustawy z 2001 r. wiąże się z uznaniem jej za zbędną – nie wymaga bowiem
potwierdzenia w ustawie, że Rada może działać z urzędu wtedy, gdy została wyposażona w
określoną kompetencję służącą realizacji jej konstytucyjnych zadań, zaś osoby wymienione
w przywołanym przepisie (tj. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego i Minister Sprawiedliwości), będąc równocześnie członkami Rady, zawsze
mogą przedstawiać na jej posiedzeniach plenarnych wnioski o przeprowadzenie czynności z
zakresu nadzoru administracyjnego nad sądami (dodatkowo w oparciu o przepisy normujące
ustrój sądów powszechnych oraz sądów wojskowych, Minister Sprawiedliwości może też
samodzielnie decydować o wszczęciu procedur wizytacyjnych, a także lustracyjnych w danym
sądzie albo w stosunku do konkretnego sędziego).
Wracając jeszcze do kwestii związanych z powoływaniem rzeczników dyscyplinarnych
warto zaznaczyć, że zważywszy na liczbę sędziów sądów wojskowych (znacząco mniejszą od
liczby sędziów sądów powszechnych), jak też biorąc pod uwagę okoliczność, iż kandydatów na
stanowisko rzecznika dyscyplinarnego właściwego dla tychże sędziów zgłaszać będzie mógł
zaledwie jeden organ (tzn. Zgromadzenie Sędziów Sądów Wojskowych), projektodawca
przewidział w art. 7, że spośród sędziów wojskowych przedstawiane mają być Radzie nie więcej
6
niż dwie osoby. Jednocześnie
w projektowanym przepisie nie uwzględniono –
zdaniem projektodawcy – w zupełności zbędnego wymogu, aby do wyboru rzecznika
dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych dochodziło zaraz „na pierwszym posiedzeniu”
po zgłoszeniu kandydatów przez zgromadzenia ogólne sędziów sądów apelacyjnych (zob. § 5
rozporządzenia).
2.4. Art. 8 projektowanej ustawy odpowiada art. 4 ust. 1 ustawy z 2001 r. Nie będzie
za to w nowej ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa takiego rozwiązania, jakie zawiera
art. 4 ust. 2 obowiązującej ustawy, jako że, po pierwsze, spotkało się ono z krytyką sądu
konstytucyjnego (w zakresie, w jakim osobie oddelegowanej na posiedzenie plenarne Rady
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
czy też Ministra Sprawiedliwości zagwarantowane było prawo do wyrażania stanowiska w
każdej sprawie – por. wyrok z dnia 16 kwietnia 2008 r., K 40/07, opublikowany w Dz. U. Nr
72, poz. 427 oraz w OTK ZU Nr 3A, poz. 44), a po drugie – rzeczą regulaminu uchwalanego
przez Radę, ewentualnie ukształtowanego praktyką zwyczaju (z pewnym zastrzeżeniem, o
którym jeszcze będzie mowa), powinno być ustalenie: czy i jakie osoby mogą przysłuchiwać
się jej obradom.
2.5. Do projektu „przeniesione” zostały w całości uregulowania z art. 5, art. 6a, art. 7
oraz art. 8 (odpowiednio są to: art. 9, art. 11, art. 12 i art. 14), przy czym dokonano tutaj
pewnych zmian o charakterze legislacyjnym, a w szczególności uwzględniono nową nazwę
organów samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenia ogólne sędziów sądów apelacyjnych
(poprzednio określane mianem zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji) oraz pominięto w
kolejnych ustępach art. 12 zwrot „na okres kadencji”, gdyż w istocie określenie to nie niesie
żadnych nowych treści normatywnych (sprawę kadencyjności wybieranych członków Rady,
nade wszystko więc sędziów, przesądza Konstytucja). Dalej idący charakter miały natomiast
zmiany wprowadzone w zakresie regulacji z art. 6 oraz art. 10 ustawy z 2001 r. Otóż brzmienie
projektowanego art. 10 ust. 1 i 2 zostało dostosowane do ustawy zasadniczej, która w art. 187
ust. 3 determinuje długość kadencji wybieranych członków KRS, a wśród nich posłów oraz
senatorów. Co oczywiste, postanowienia ustaw zwykłych nie mogą być sprzeczne z normami
Konstytucji, a zatem w wymienionych ustępach art. 10 projektu należało przyjąć, iż Sejm i
Senat wybierają swoich przedstawicieli na okres czterech lat, a nie „na okres swojej kadencji”,
który może ostatecznie być przecież krótszy niż okres czteroletni, zakreślony w art. 187 ust. 3.
Swego rodzaju następstwem przedstawionej regulacji jest z kolei rozwiązanie zamieszczone w
art. 10 ust. 3, wedle którego osoby wybrane do Rady przez Sejm oraz Senat pełnią swoje