Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Druk nr 2921

Warszawa, 17 lutego 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Komisja Nadzwyczajna "Przyjazne

Państwo" do spraw związanych z
ograniczaniem biurokracji
NPP-020-134-2010


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu Komisja Nadzwyczajna
"Przyjazne Państwo" do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji wnosi
projekt ustawy:

- o zmianie ustawy - Prawo o
postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.

Do reprezentowania stanowiska Komisji w pracach nad projektem ustawy
została upoważniona poseł Hanna Zdanowska.


Zastępca Przewodniczącego
Komisji


(-) Adam Szejnfeld





projekt

USTAWA
z dnia ……………………. 2010 r.

o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi



Art. 1.
W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.1)) wprowadza się następujące
zmiany:
1) w art. 149 dotychczasową treść oznacza się jako § 1 i dodaje się § 2 w brzmieniu:
„§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.”;
2) w art. 229 § 1 otrzymuje brzmienie:
„§ 1. Należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien orzeczonych
w postępowaniu przed sądem administracyjnym, z wyjątkiem grzywien, o których
mowa w art. 55 § 1, art. 149 § 2 oraz art. 154 § 1, mogą być umorzone lub zapłata tej
należności może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnięcie byłoby
połączone z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi
skutkami.”.

Art. 2.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz.
788, Nr 250, poz. 2118 i Nr 169, poz. 1417, z 2006 r. Nr 38, poz. 268, Nr 208, poz. 1536 i Nr 217, poz. 1590, z
2007 r. Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831 i Nr 221, poz. 1650, z 2008 r. Nr 190, poz. 1171 i Nr 216, poz.
1367 oraz z 2009 r. Nr 53, poz. 433, Nr 144, poz. 1179 i Nr 178, poz. 1375.

UZASADNIENIE

1. Wyjaśnienie celu ustawy.
Celem zmiany uregulowanej w art. 1 jest przeciwdziałanie przewlekłości postępowań
administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania
sprawy bez zbędnej zwłoki. W szczególności nowelizacja przyczynić się ma do zwiększenia
efektywności oddziaływania skarg na bezczynność organów administracji państwowej.
Nadto, przedmiotowa regulacja zachęcić ma uczestników postępowań administracyjnych do
większej aktywności w zakresie egzekwowania ich praw do bezzwłocznego rozpoznania
sprawy administracyjnej.

2. Przedstawienie stanu obecnego
Na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego zagrożenie wymierzenia organowi kary
za prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły istnieje dopiero po
przejściu wieloetapowego postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. W
szczególności sama dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do
wojewódzkiego sądu administracyjnego wymaga uprzedniej aktywności jeszcze na etapie
postępowania administracyjnego. Mianowicie strona postępowania zobowiązana jest w
pierwszym rzędzie do wniesienia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego
(dalej jako „KPA”) zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na
niezałatwienie sprawy w terminie określonym w KPA2. Powyższy tryb nie dotyczy jedynie
sytuacji, gdy nad danym organem nie ma organu wyższego stopnia, do którego wnosi się
zażalenie, co dotyczy bezczynności naczelnego organu administracji lub samorządowego
kolegium odwoławczego.
Jak słusznie wskazuje się w nauce prawa sądowo-administracyjnego, w niektórych
przypadkach wyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu
może mieć miejsce także w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52
ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako
„PPSA”).
Dopiero po wyczerpaniu drogi, o której mowa powyżej, strona postępowania
administracyjnego uprawniona jest do wniesienia skargi na bezczynność organu
administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozpoznanie takiej skargi w
postępowaniu sądowo-administracyjnym siłą rzeczy wydłuża postępowanie administracyjne.
Niestety na tym etapie sąd administracyjny nie tylko nie jest obowiązany, ale nawet nie jest
uprawniony do wymierzenia organowi grzywny w przypadku, jeśli skarga okaże się
zasadna. W wyroku uwzględniającym skargę sąd jedynie zobowiązuje organ do wydania w
określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo
uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona
postępowania administracyjnego zmierzająca do doprowadzenia do wymierzenia organowi
pozostającemu w bezczynności grzywny (tj. środka o charakterze nie tylko represyjnym, ale
także dyscyplinującym) obowiązana jest do pisemnego wezwania właściwego organu do
wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Powyższe warunkuje dopuszczalność wniesienia
skargi w przedmiocie wymierzenia temu organowi grzywny.

2) Por. np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2009
r.(sygn. akt II SAB/Łd 49/2008), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r. (sygn. akt II SAB/Gd 1/2009), wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt III SAB/Po 7/2008).
Skargą w tym trybie, regulowanym w art. 154 PPSA, jest skarga odrębna od skargi, w
wyniku której został wydany wyrok niewykonany przez organ. W ramach tego
postępowania sąd nie bada meriti sprawy administracyjnej, w której wystąpiła bezczynność,
a jedynie dokonuje ustaleń, czy organ wykonał wyrok uwzględniający skargę.
Jak zatem wynika z powyższego opisu, dojście do etapu, na którym organ staje przed realną
groźbą poniesienia grzywny w związku ze swoją bezczynnością w postępowaniu
administracyjnym – która w założeniu ma go dyscyplinować i czynić zadość zasadom
słuszności – wymaga przeprowadzenia wieloetapowego postępowania administracyjnego
i sądowo-administracyjnego, tj:
wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na
niezałatwienie sprawy w terminie;
wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego;
wezwania organu do wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność
w razie jego niewykonania przez organ;
wniesienia skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.
Nie sposób nie dostrzec, że powyższe może raczej skłaniać organy administracyjne do
opieszałości niż wpływać na nie dyscyplinująco. Groźba poniesienia represji w postaci
grzywny jest bowiem bardzo odległa, albowiem łączy się z postępowaniem
skomplikowanym i wieloetapowym, a przeto wysoce czasochłonnym. Co więcej, wymaga
od strony – często nieposiadającej szerokiej wiedzy prawniczej w zakresie procedury
administracyjnej i sądowo-administracyjnej – nie tylko dużej determinacji, ale także wiedzy
specjalistycznej z zakresu powyższych postępowań.

3. Różnice między dotychczasowym a przewidywanym stanem prawnym
Przewidywana zmiana prowadzi do przybliżenia etapu, w którym na organ administracji
publicznej będzie mogła zostać nałożona grzywna. Projektowana nowelizacja przewiduje
możliwość wymierzania organowi grzywny już w wyroku uwzględniającym skargę na
bezczynność organu administracyjnego, a nie dopiero na etapie odrębnej skargi,

w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w dodatku
warunkowanej uprzednim wezwaniem organu administracyjnego do wykonania tegoż
wyroku. Powyższe będzie jednak uwarunkowane zgłoszeniem przez stronę wnoszącą skargę
na bezczynność żądania wymierzenia organowi administracyjnemu grzywny.

Dotychczas przewidziana w przepisach grzywna jest w istocie rzeczy karą za niewykonanie
wyroku Sądu, a nie karą za samą tylko bezczynność. Na ten aspekt zwrócił uwagę Naczelny
Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2009 r. I OSK 1150/2008, wyjaśniając, iż:
„Z treści art. 154 § 1 ppsa wynika, że wnoszący skargę może żądać od sądu
administracyjnego wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku
sądu.”. W projektowanym art. 149 PPSA w znowelizowanym brzmieniu wprowadzona
zostałaby natomiast grzywna za samą bezczynność w postępowaniu administracyjnym, tj. za
stan który dotychczas – z przyczyn niezrozumiałych – nie był w ogóle zagrożony grzywną.

W przypadku, zatem przyjęcia proponowanych zmian, zarówno w przypadku stwierdzenia
bezczynności organu w prawomocnym wyroku, jak również w przypadku niewykonania
tegoż wyroku przez tenże organ, sąd władny będzie wymierzyć grzywnę, w razie
sformułowania w tym zakresie żądania przez stronę postępowania. Z uwagi na okoliczność,
iż nie sposób enumeratywnie wskazać przypadki, w których podjecie decyzji o wymierzeniu
grzywny może okazać się zasadne, najwłaściwszym jest odwołanie się tutaj do „prawa
sędziowskiego”, poprzez pozostawienie uznaniu Sądu administracyjnego rozpoznającego
daną sprawę czy grzywnę wymierzać, a jeśli tak to w jakiej wysokości.

Dla zachowania spójności założeniem przyjętej w projekcie wysokości grzywny jest, że ma
ona być możliwa do takiej samej wysokości jak z art. 154 § 1 PPSA.

Mając na uwadze zbieżne ratio legis grzywny wymierzanej w oparciu o art. 154 § 1 PPSA,
grzywny z art. 55 § 1 PPSA oraz grzywny wymierzanej w oparciu o projektowany przepis z
art. 149 § 2 PPSA, uzasadnionym jest rozszerzenie wyjątku regulowanego w art. 229 § 1
PPSA Tak więc zarówno w przypadku wymierzenia grzywny za niedopełnienie obowiązku
przekazania skargi w terminie, w oparciu o art. 55 § 1 PPSA, za bezczynność penalizowaną
w art. 149 § 2 PPSA, jak i w przypadku wymierzenia grzywny za bezczynność
kwalifikowaną, w oparciu o art. 154 § 1 PPSA, nie będą one mogły być umorzone, jak
również ich zapłata nie będzie mogła być odroczona albo rozłożona na raty. Nowe
brzmienie art. 229 § 1 PPSA zlikwiduje wątpliwości interpretacyjne co do możliwości jego
zastosowania.

4. Oczekiwane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne

4.1 Skutki społeczne
Niewątpliwym pozytywnym skutkiem społecznym proponowanej zmiany będzie
przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, co w konsekwencji
przyczyni się do skuteczniejszego egzekwowania prawa każdej osoby do rozpoznania
sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wprowadzenie realnej groźby nałożenia na organ administracyjny grzywny

w przypadku stwierdzonej prawomocnym wyrokiem bezczynności spowoduje, że organy
będą zainteresowane w tym, aby do wydania takiego wyroku nie dochodziło. W tym
kontekście uwypuklenia wymaga okoliczność, że samo wniesienie skargi połączone z
żądaniem wymierzenia organowi administracyjnemu grzywny – nawet w przypadku jej
oczywistej zasadności – nie będzie jeszcze musiało niechybnie prowadzić do wymierzenia
organowi grzywny. Organ będzie miał bowiem możliwość usunięcia stanu bezczynności
(np. wydania określonej decyzji), aż do momentu wyrokowania przez sąd administracyjny.
W sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność sąd orzeka bowiem biorąc
za podstawę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy
poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi3. Jeśli, więc usunięcie
bezczynności nastąpi przed wydaniem wyroku, Sąd zobligowany będzie umorzyć
postępowanie w przedmiocie skargi, jako bezprzedmiotowe. Taki skutek usunięcia stanu
bezczynności przed wydaniem wyroku w przedmiocie bezczynności wskazywany jest
w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych4. Powyższe będzie
w konsekwencji skutkowało niemożliwością wymierzenia przez Sąd administracyjny
grzywny, nawet jeśli żądanie jej wymierzenia było zasadne i podlegałoby uwzględnieniu.

Spodziewać się należy zatem, że organ administracyjny, któremu będzie zagrażała
perspektywa poniesienia grzywny podejmie starania, aby do tego nie dopuścić. W tym celu

3) por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008
r. I SAB/Wa 205/2007
4) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2008 r. II
SAB/Gd 37/2007, zob. także Jan Paweł Tarno [w] „Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Komentarz” Warszawa 2006 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis
(wydanie II), kom do art. 149 KPA teza 5.