Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Służbie Celnej, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

Warszawa, 27 października 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-204(6)/09


Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
senackiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o Policji, ustawy o
Służbie Celnej, ustawy o Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu i ustawy o
Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
(druk nr 2613).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku
prac parlamentarnych.

(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu
wobec senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Służbie Celnej,
ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i ustawy
o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (druk sejmowy nr 2613)


Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Służbie Celnej, ustawy o
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i ustawy o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym, zwany dalej "projektem ustawy", jest propozycją dostosowania niektórych
uregulowań ustawowych do interpretacji zawartej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia
29 czerwca 2006 r. (sygn. akt P 30/05). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdza
między innymi, że ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) oraz Agencji Wywiadu
(AW) wprawdzie nie zawiera regulacji dotyczącej urlopów wychowawczych, ale obecnie
obowiązująca treść art. 186 § 1 Kodeksu pracy może mieć zastosowanie do funkcjonariuszy ABW i
AW (wraz z przepisami wykonawczymi), bowiem - na co wskazuje treść art. 93 ustawy o ABW
oraz AW - charakter służby w tych Agencjach nie sprzeciwia się udzielaniu urlopów
wychowawczych ich funkcjonariuszom. Należy podkreślić, że przepis art. 186 § 1 Kodeksu pracy
jest konsekwencją obowiązywania art. 32 i 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujących
równość wszystkich wobec prawa, a w tym równość kobiet i mężczyzn. Pozbawienie
funkcjonariuszy niektórych służb państwowych możliwości korzystania z urlopów
wychowawczych oznaczałoby kształtowanie istotnych praw tych funkcjonariuszy poniżej
standardów konstytucyjnych. Równość wobec prawa należy bowiem rozumieć tak, iż wszystkie
podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a
więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących. Jeśli określona norma prawna
traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do
czynienia z odstępstwem od zasady równości. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego
kryterium zróżnicowania, gdyż równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie
innego kryterium różnicowania podmiotów prawa.
Trzeba
nadmienić, że do funkcjonariuszy służb o charakterze policyjnym oraz
funkcjonariuszy służb specjalnych nie ma zastosowania przepis art. 5 Kodeksu pracy, w myśl
którego, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne,
przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami1. Funkcjonariusze, o
których mowa, nie są bowiem pracownikami w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. W wydanym 5
czerwca 1991 r. wyroku sygn. II SA 35/91 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż stosunek
służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu tego
stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego,
stwierdzając w uzasadnieniu "Powszechnie przyjmuje się, że stosunki służbowe osób zatrudnionych
na podstawie mianowania: żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa,
Policji i Służby Więziennej nie są stosunkami pracy w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy. Do
stosunków tych zatem nie mają zastosowania przepisy kodeksu pracy na mocy ogólnej klauzuli
zawartej w art. 5 k.p.; mogą natomiast mieć zastosowanie jedynie w zakresie wymienionym w
przepisie szczególnym..."2. Kodeks pracy nie określa zresztą w sposób zupełny praw i obowiązków
wszystkich grup pracowników. Niektóre kategorie pracowników podlegają regulacjom
szczególnym, a kodeks ma do nich zastosowanie jako akt bardziej ogólny (lex generalis), tzn. tylko
w takim zakresie, w jakim odrębne przepisy szczególne (lex specialis ) nie zawierają unormowań
odmiennych.

1 Przepis art. 5 Kodeksu pracy ma charakter odsyłający i dlatego samodzielnie nie tworzy żadnych uprawnień
(roszczeń).
2
Podobne
rozstrzygnięcia są zawarte np. w orzeczeniach Sądu Najwyższego sygn. I CP 530/77 z 1 października
1977 r., II PZP 3/08 z 18 marca 2008 r. i I PK 218/08 z 7 kwietnia 2009 r., czy też w orzeczeniu NSA sygn. I OSK
210/06 z 3 października 2006 r.


Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, administracyjnoprawny
charakter stosunków pracy uzasadnia jedynie takie odstępstwa od regulacji ogólnych prawa pracy,
jakie są konieczne ze względu na charakter służby. Prawo do urlopu wychowawczego czy też
urlopu ojcowskiego nie pozostaje w takim związku ze służbą, by musiało być regulowane w sposób
szczególny prowadzący aż do unicestwienia powszechnie gwarantowanej ochrony prawnej i opieki
państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem, jaką gwarantuje art. 18 i art. 71
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że podejmując dobrowolnie służbę funkcjonariusz
państwowy niejako zgadza się na zwiększone w porównaniu z innymi grupami zawodowymi
obowiązki i ograniczenia, do których należy w szczególności wyższa dyspozycyjność.
Z powyższych względów Rząd popiera przedłożony projekt ustawy - z tym wszakże
zastrzeżeniem, iż konieczna jest aktualizacja niektórych szczegółowych rozwiązań zawartych w
projekcie. Rozwiązania te były formułowane jeszcze w 2008 roku, w innych niż obecne a
istotnych w przedmiotowej dziedzinie uwarunkowaniach prawnych (projekt ustawy został
wniesiony do Sejmu w dniu 18 listopada 2008 r.).
Należy wskazać, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.-
Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.3) przewidują m. in. następujące
uprawnienia związane z rodzicielstwem:
- art. 177 - zakaz zwalniania pracownic-matek w okresie ciąży i urlopu macierzyńskiego (od
1.01.1975 r.) oraz pracowników-ojców (od 13.01.2002 r.),
- art. 180 - możliwość wykorzystywania części urlopu macierzyńskiego przez ojca (od
13.01.2002 r.),
- art. 186 - prawo do urlopu wychowawczego dla pracownic-matek (faktycznie już od
1.01.1975r., z tym, że do 1.07.1981r. były to "bezpłatne urlopy dla matek pracujących
opiekujących się małymi dziećmi") oraz pracowników-ojców (od 1.01.2004 r.),
- art. 1861 ii 1862 - zakaz zwalniania pracowników (kobiet i mężczyzn) w okresie urlopu
wychowawczego (z wyjątkiem sytuacji upadłości lub likwidacji pracodawcy albo powodów do
rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika) oraz prawo podejmowania
zatrudnienia podczas tego urlopu u dowolnego pracodawcy (od 1.01.2004 r.),
- art. 1823 - urlop ojcowski (od 1.01.2010 r.).

Zakres przyznanych np. policjantkom i policjantom w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o
Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.4) uprawnień związanych z rodzicielstwem jest
znacznie ograniczony w porównaniu z zakresem przynależnym pracownikom zatrudnianym na
podstawie przepisów powszechnego prawa pracy, bo są to jedynie uprawnienia:
- art. 44 - zakaz zwalniania policjantek w okresie ciąży i urlopu macierzyńskiego (od

3 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 113,
poz. 717, z 1999 r. Nr 99, poz. 1152, z 2000 r. Nr 19, poz. 239, Nr 43, poz. 489, Nr 107, poz. 1127 i Nr 120, poz.
1268, z 2001 r. Nr 11, poz. 84, Nr 28, poz. 301, Nr 52, poz. 538, Nr 99, poz. 1075, Nr 111, poz. 1194, Nr 123, poz.
1354, Nr 128, poz. 1405 i Nr 154, poz. 1805, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 135, poz. 1146, Nr 196, poz. 1660, Nr
199, poz. 1673 i Nr 200, poz. 1679, z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 i Nr 213, poz. 2081, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr
99, poz. 1001, Nr 120, poz. 1252 i Nr 240, poz. 2407, z 2005 r. Nr 10, poz. 71, Nr 68, poz. 610, Nr 86, poz. 732 i Nr
167, poz. 1398, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 133, poz. 935, Nr 217, poz. 1587 i Nr 221, poz. 1615, z 2007 r.
Nr 64, poz. 426, Nr 89, poz. 589, Nr 176, poz. 1239, Nr 181, poz. 1288 i Nr 225, poz. 1672, z 2008 r. Nr 93, poz.
586, Nr 116, poz. 740, Nr 223, poz. 1460 i Nr 237, poz. 1654 oraz z 2009 r. Nr 6, poz. 33, Nr 56, poz. 458, Nr 58,
poz. 485, Nr 98, poz. 817, Nr 99, poz. 825, Nr 115, poz. 958 i Nr 157, poz. 1241i Nr 219, poz. 1704
4 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2007 r. Nr 57, poz. 390, Nr 120, poz.
818, Nr 140, poz. 981 i Nr 165, poz. 1170, z 2008 r. Nr 86, poz. 521, Nr 171, poz. 1065 i Nr 237, poz. 1651 oraz z
2009 r. Nr 22, poz. 120, Nr 62, poz. 504, Nr 85, poz. 716, Nr 97, poz. 803, Nr 98, poz. 817, Nr 115, poz. 959, Nr
157, poz. 1241, Nr 168, poz. 1323, Nr 195, poz. 1502, Nr 201, poz. 1540, Nr 206, poz. 1589 i Nr 223, poz. 1777.

2
10.05.1990r.),
- art. 44a - prawo do otrzymania świadczenia pieniężnego, wypłacanego na zasadach
obowiązujących przy wypłacaniu zasiłku wychowawczego oraz innych uprawnień
przewidzianych dla pracownic zwalnianych z pracy w czasie urlopu wychowawczego z
przyczyn niedotyczących pracowników przez policjantki zwolnione ze służby w okresie urlopu
wychowawczego z powodu likwidacji lub reorganizacji jednostki Policji albo ze względu na
"ważny interes służby" (od 12.10.1995 r.),
- art. 79 - inne niż objęte art. 44 i 44a szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic
według przepisów prawa pracy, ale do poziomu ograniczonego w ustawie o Policji (od
10.05.1990 r.).

Z porównania uprawnień rodzicielskich pracowników i policjantów wynika, że policjanci-
ojcowie są pozbawieni możliwości korzystania z: urlopu wychowawczego (w powszechnym prawie
pracy taka możliwość jest już od 1.01.2004r.), części urlopu macierzyńskiego (w powszechnym
prawie pracy od 26.05.2001r.) oraz urlopu ojcowskiego (w powszechnym prawie pracy od początku
bieżącego roku). Identyczny zakres uprawnień związanych z rodzicielstwem jest ustalony od
14.06.2002 r. w odniesieniu do funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji
Wywiadu5.
Znacznie
zróżnicowany jest zakres uprawnień związanych z rodzicielstwem, które zostały
przyznane funkcjonariuszom pozostałych służb państwowych o charakterze policyjnym oraz
funkcjonariuszom służb specjalnych. Najdalej idące w tym względzie rozwiązania dotyczą
funkcjonariuszy Służby Celnej6, którym - bez względu na płeć - przysługują wszystkie bez wyjątku
określone w Kodeksie pracy uprawnienia pracowników związane z rodzicielstwem. Natomiast
funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego przyznano uprawnienia związane
rodzicielstwem określone w dziale VIII Kodeksu pracy7. Również funkcjonariuszom Służby
Więziennej8 przyznane zostały uprawnienia związanych z rodzicielstwem określone w Kodeksie
pracy, za wyjątkiem przepisu art. 1867, jeżeli przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej nie stanowią inaczej.

W przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej zakres uprawnień początkowo był taki
sam, jaki przyznano policjantom. Od 15.06.2001 r. również funkcjonariusze-mężczyźni mogą
korzystać ze szczególnych uprawnień przewidzianych w prawie pracy dla pracownic w takim
samym zakresie jak pracownicy9.
Uregulowania
zbliżone do obowiązujących w Straży Granicznej dotyczą także:
funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu10 (od 1.01.2004 r.), funkcjonariuszy Służby Więziennej11 (od
1.09.1996 r.), funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu
Wojskowego12 (od 1.10.2006 r.) oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej13 (od 1.07.2005 r.).

5 Art. 64 i 93 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U.
z 2010 r. Nr 29, poz. 154).
6 Art. 137 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540).
7 Art. 82 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, Nr 158,
poz. 1122 i Nr 218, poz. 1592, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97, Nr 85, poz. 716 i Nr 157,
poz. 1241).
8 Art. 165 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523).
9 Art. 48 i 83 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, z 2006
r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr 170, poz. 1218, z 2007 r. Nr 57, poz. 390 i Nr 82, poz. 558, z 2008 r. Nr 86, poz. 521,
Nr 195, poz. 1199, Nr 216, poz. 1367 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 22, poz. 120, Nr 85, poz. 716, Nr 98,
poz. 817, Nr 157, poz. 1241, Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540).
10 Art. 30a, 38 i 66 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 i Nr
210, poz. 2135, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, z 2008 r. Nr 66, poz. 402 oraz z 2009 r. Nr 22, poz. 120 i Nr 85,
poz. 716).
11 Art. 42 i 77 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z 2003 r.
Nr 90, poz. 844, Nr 142, poz. 1380, Nr 166, poz. 1609 i Nr 210, poz. 2036, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703 oraz z 2006
r. Nr 104, poz. 708 i 711).
12 Art. 23 i 53 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz

3
Należy zaznaczyć, że przepis art. 30a ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu stanowi zbędne
powtórzenie przepisu art. 66.

W tym stanie rzeczy powinny być ujednolicone unormowania regulujące związane z
rodzicielstwem uprawnienia funkcjonariuszy służb policyjnych i służb specjalnych - poprzez
przyjęcie rozwiązania stosowanego w odniesieniu do Służby Celnej i zastąpienie we wszystkich
tzw. ustawach pragmatycznych dotychczasowych niejednolitych oraz fragmentarycznych
sformułowań jednym przepisem o brzmieniu:
"Do funkcjonariuszy stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy
(Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.1), dotyczące uprawnień pracowników
związanych z rodzicielstwem, jeżeli przepisy ustawy14 nie stanowią inaczej."
Należy przy tym zwrócić uwagę na konieczność wprowadzenia do przepisów tzw. ustaw
pragmatycznych dotyczących praw i obowiązków funkcjonariuszy poszczególnych służb
policyjnych i służb specjalnych pewnych modyfikacji, umożliwiających rzeczywiste ukształtowanie
uprawnień wspierających spełnianie funkcji rodzicielskich na poziomie ustalonym w powszechnym
prawie pracy. Powszechne uprawnienia związane z rodzicielstwem obejmują także określone w art.
1867 Kodeksu pracy obniżenie wymiaru czasu pracy w okresie, w którym pracownik mógłby
korzystać z urlopu wychowawczego. Stworzenie takiej możliwości funkcjonariuszom służb
policyjnych wymaga dodania do ich ustaw pragmatycznych uregulowania podobnego w skutkach
do przyjętego w art. 292 Kodeksu pracy, np.: "Uposażenie funkcjonariusza w okresie obniżenia
wymiaru czasu jego służby w związku z uprawnieniem do urlopu wychowawczego, zmniejsza się
proporcjonalnie do wielkości tego obniżenia.".

Skutków finansowych korzystania przez policjantów i funkcjonariuszy innych służb
państwowych z uprawnień rodzicielskich nie da się obliczyć. Chodzi bowiem o uprawnienia
realizowane na wniosek zainteresowanych i nie można przewidzieć, jaka część funkcjonariuszy
uprawnionych do świadczeń rodzicielskich postanowi z tych świadczeń skorzystać, co zresztą
zależy nie tylko od chęci korzystania, ale w istocie od tego, jaka będzie dzietność w rodzinach
funkcjonariuszy. Określenie skutków finansowych wymagałoby zatem ustalenia najpierw, jaką
część funkcjonariuszy należy zakwalifikować do grupy osób zachowujących zdolność prokreacyjną
oraz ilu z funkcjonariuszy żyjących samotnie ma zamiar założyć rodzinę. Następnie należałoby
obliczyć prawdopodobny wskaźnik dzietności w tej wcześniej oszacowanej grupie, poprzez
zebranie odpowiednich reprezentatywnych danych ankietowych albo ekstrapolację na podstawie
ogólnych prognoz demograficznych. Takie szacunki są obarczone tak znacznym marginesem
niepewności, że nie byłyby miarodajne. Środki finansowe na pokrycie kosztów osobowych
wynikających z realizacji wszelkich uprawnień wynikających z zatrudnienia - a w tym
rodzicielskich - uwzględnia się w planach finansowych jednostek budżetowych, w części
dotyczącej wydatków osobowych.
Z powyższych względów Rząd popiera przedłożony projekt ustawy - z tym wszakże
zastrzeżeniem, iż ujednolicenia uprawnień rodzicielskich należy dokonać w sposób proponowany w
niniejszym stanowisku i nie tylko w ustawach o Policji, Służbie Celnej, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ale
także w ustawach o Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, o
służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
W przypadku ustaw kształtujących stosunek służbowy funkcjonariuszy poszczególnych
służb należy uwzględnić ich specyfikę i zakres uprawnień rodzicielskich ukształtować w odmienny
sposób (zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez zainteresowanych członków Rady
Ministrów i szefów poszczególnych służb):

Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710 oraz z 2009 r. Nr 114, poz. 957).
13 Art. 46 i 69 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 i Nr
18, poz. 97).
14 Chodzi o tzw. ustawę pragmatyczną dotyczącą przebiegu służby określonych funkcjonariuszy.

4