Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym

3
wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty – niezależnie
od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten sformułowany
został nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istniało niejako równolegle z kompetencjami
organów stanowiących i wykonawczych – choć tylko one powołane są przecież do
wykonywania zadań samorządu”.
2.4. Pojęcie „sprawy” użyte w art. 170 Konstytucji jest szersze, niż użyte w
zaskarżonym przepisie pojęcie „zadań i kompetencji organów danej jednostki”, choć
rzeczywiście ogromna większość spraw dotyczących danej jednostki, to zadania publiczne
wykonywane za pośrednictwem powołanych organów. Tym samym art. 170 Konstytucji
mówi przede wszystkim o sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji
organów stanowiących i wykonawczych. Ale mówi także o innych sprawach
lokalnych dotyczących tej wspólnoty. Są to sprawy, należące do ustawowego zakresu
zadań samorządu danego stopnia, choć niewymagające bezpośrednio działalności jego
organów. W grę wchodzić mogą także sprawy ustawowo zastrzeżone dla władz i organów
centralnych lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz dotyczące istotnych
interesów mieszkańców w zakresie, w jakim tworzą oni wspólnotę samorządową.
Przedmiotem referendum „mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego
rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a
zawsze następczych działań organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum –
czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania
określonych organów – nawet jeśli uprzednio takimi nie były”.
„Zdaniem TK, art. 170 Konstytucji „nie wyklucza całkowicie możności
przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji
organów stanowiących lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rolę takiego referendum
niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji [stanowiącego, iż jednostki samorządu
terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i
wykonawczych]. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów j.s.t.
mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować”.
„Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania
organów stanowiących i wykonawczych […]. Tym samym mieszkańcy mogą wyrażać swą
wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu,
a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. Nie
oznacza to jednak, iż jest takim instrumentem demokratycznego państwa, który stosowany
być winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdyż art. 170 nie jest wyjątkiem od art.
169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorządu w rozumieniu art. 170
4
Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotyczą więzi
społecznych, gospodarczych i kulturowych łączących jej mieszkańców, a więc jej tożsamości
i przyszłości.
Sumując, mieszkańcy mają prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we
wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wyłączonych z mocy Konstytucji –
niezależnie, czy sprawy te są zadaniami organów lokalnych, czy też nie”.
2.5. „Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170
Konstytucji wynika także, iż zwrot „mogą decydować” należy rozumieć w sposób swoisty dla
Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn.
rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, […] i zarazem załatwiającego tę sprawę
ostatecznie, ale także jako […] co najmniej – prawo wpływania kształtującego”.
W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a
także opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie
wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją
reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, iż
niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga
podania uzasadnienia.
Należy przypomnieć, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż gminy tworzy,
łączy, dzieli i znosi Rada Ministrów. Decyzja Rady Ministrów wymaga zasięgnięcia opinii
rady gminy, która może przed wydaniem opinii przeprowadza konsultacje z mieszkańcami
całej lub części gminy. Konsultację są inną formą udziału w procesie decyzyjnym niż
referendum.
„Z art. 170 Konstytucji wynika niewątpliwie, iż wola mieszkańców, którzy uważają, iż
winni wszyscy wypowiedzieć się w kwestii zmiany granic, podziału lub nawet likwidacji
gminy, ma tutaj pierwszeństwo przed wolą rady gminy. […] Ważny wynik takiego
referendum winien również podlegać wykonaniu w ten sposób, iż powinien wiązać radę
gminy, w zakresie treści sporządzanej przez nią opinii”.
TK odniósł się też do przewidzianego w niektórych sytuacjach obowiązku konsultacji
oraz do różnic między konsultacją o referendum opiniodawczym.
Rozróżnienie to „nie jest proste, ze względu na to, iż obowiązkowym konsultacjom
należy także przypisać doniosłość prawną. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy
konsultacyjne, wyróżnia uprawniona inicjatywa mieszkańców w sprawach, w których na
mocy Konstytucji i ustaw mogą oni wyrażać swoje stanowisko oraz fakt, iż sprawa ta dotyczy
całej wspólnoty (powszechność referendum).
5
W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zastępowane są, z
uprawnionej inicjatywy mieszkańców, przez referendum konsultacyjne. Stąd też art. 170
Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które kształtują wiążąco lub
współkształtują merytorycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty.
Jest rzeczą oczywistą, iż sięgnięcie do formy referendum, w zakresie spraw
mieszczących się w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zwłaszcza, gdy
inicjatorem referendum są organy j.s.t., winno z natury swojej mieć wiążący charakter. […].
Z art. 170 Konstytucji wynika więc istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i
rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego,
jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej
wspólnoty.
W szczególności trzeba wskazać, iż wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie,
łączenie, podział lub znoszenie j.s.t. a zwłaszcza gmin, a także zmiana ich granic przez
centralne organy władz publicznych, które poprzedzone być winno opinią organów
stanowiących jednostek dotkniętych zmianami i konsultacjami z mieszkańcami – mieszkańcy
mają prawo do wyrażenia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik
takiego referendum wiąże, jeśli chodzi o opinię organów stanowiących odpowiednich
jednostek samorządowych”.
Prawo do referendum „przysługuje nie tylko w tych sprawach, które
ustawowo są zastrzeżone dla wiążącego rozstrzygania przez mieszkańców (np.
samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkańców współkształtuje
sposób zarządzania sprawami dotyczącymi tej wspólnoty. Wynik takiego
referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiążący, co do sposobu
załatwienia sprawy, jednak obliguje organy władz publicznych do określonego
zachowania”.
2.6. „Przeprowadzony w art. 163 Konstytucji podział zadań publicznych na zadania
zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych oraz
zadania samego samorządu nie przebiega w tej samej płaszczyźnie, co podział na sprawy
wymagające rozstrzygnięcia w drodze referendum, dotyczące tej wspólnoty i
inne sprawy”.
Oznacza to, że mieszkańcy wspólnoty nie mogą decydować „o sprawach
zastrzeżonych dla władz centralnych, czy też organów innych samorządów terytorialnych w
taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decydują o wykonywaniu zadań
publicznych, służących zaspakajaniu potrzeb własnej wspólnoty”.
6
„Nie oznacza to jednak, iż mieszkańcy pozbawieni są prawa
bezpośredniego wypowiadania się w takich sprawach ogólnokrajowych, które
mają także znaczenie lokalne dla tej właśnie wspólnoty samorządowej.
Jednak stwierdzić należy, iż w sprawach zastrzeżonych dla władz i organów innych,
niż organy tego właśnie samorządu, mieszkańcy nie mogą się wypowiadać tak
stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustawę za sprawy należące do zakresu zadań
danego samorządu”.
„Nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do
ustawodawcy należy rozumieć, jako nakaz dopuszczenia referendum, wyrażającego
wolę mieszkańców wszędzie tam, gdzie mogą oni współkształtować proces
decyzyjny, dotyczący istotnej sprawy danej wspólnoty – choćby nie mogli oni
przesądzać całkowicie o sposobie załatwienia sprawy. Chodzi, więc o takie
sprawy, których załatwienie nie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów innych
władz publicznych; zwłaszcza, gdy przepisy ustawowe mówią o współudziale przedstawicieli
tej wspólnoty w procesie poprzedzającym wydanie aktu normatywnego przez te organy i
władze.
Oznacza to, że w zakresie zadań publicznych, zastrzeżonych ustawowo dla innych
władz i organów zarówno państwowych, jak i samorządowych – mieszkańcy mają prawo
wypowiadania się tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwał)
mogą stanowić materię referendum, zaś wynik takiego referendum może oddziaływać
kształtująco – w istniejącym porządku konstytucyjnym – na sposób rozstrzygnięcia sprawy
dotyczącej także danej wspólnoty samorządowej.
Jak wskazano wyżej w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów innych
władz, niż organy tej jednostki samorządowej, mieszkańcy nie mogą wypowiadać się w
drodze referendum wiążącego lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego – pod warunkiem
wszakże, iż znajduje to oparcie w porządku ustanowionym przez Konstytucję oraz
odpowiednie ustawy”.
Stąd też uznać należało, iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty
samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i
opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa
na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących
danej wspólnoty”.
2.7. Powstaje pytanie, „jaka materia będąca przedmiotem stanowienia prawa przez
władze i organy państwowe oraz organy innych samorządów ‘nadaje się’ do przeprowadzania
referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego w rozumieniu art. 170 Konstytucji – skoro
7
Konstytucja mówi, iż materia ta jest równocześnie zastrzeżona ustawowo dla władz i
organów innych niż organy danej jednostki. Aby więc art. 170 Konstytucji nie został
pozbawiony swego zasadniczego znaczenia należy również w Konstytucji poszukiwać takiej
materii zastrzeżonej ustawowo dla innych niż organy danej wspólnoty władz, w której
głosowi mieszkańców danej wspólnoty przyznaje się priorytet”.
Przykładowo, zgodnie z „art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podziału
terytorialnego państwa i zasadnicze zmiany tego podziału następować powinny m.in. z
uwzględnieniem […] więzi, łączących mające powstać, istniejące lub likwidowane wspólnoty
samorządowe”.
„W systemie politycznym musi istnieć należne miejsce dla woli mieszkańców i ich
stanowiska. Jeśli tylko bowiem wyrażą oni w sposób uprawniony wolę organizacji
referendum (spełniając wymagania ustawowe w tym zakresie) to referendum takie ma
pierwszeństwo przed zwykłymi konsultacjami i wpływać musi na opinie organu j.s.t.
Kształtuje także w pewnym zakresie przyszłe stanowiska organu uprawnionego do
ostatecznego załatwienia sprawy.
Nie oznacza to, iż wyniki referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego są
bezwzględnie wiążące dla ustawodawcy”.
W konsekwencji „porównanie treści zaskarżonego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum
lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i
art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, iż przepis ten pomija materię
niezbędną dla zapewnienia zgodności z Konstytucją tylko w zakresie, w
jakim nie odzwierciedla tej części prawa do wyrażenia woli przez
mieszkańców danej wspólnoty w drodze referendum, jaka wypływa z art. 15
ust. 2 Konstytucji. Owo zawężenie – ograniczenie prawa do udziału w referendum
lokalnym może jednak zostać usunięte poprzez zastosowanie interpretacji przepisu w zgodzie
z Konstytucją”.
2.8. TK stwierdził, iż „Wprawdzie prawo do udziału w referendum opiniodawczym
lub konsultacyjnym w sprawach stanowienia lub zmiany podziału terytorialnego kraju, w
sferze dotyczącej więzi łączących mieszkańców już istniejącej wspólnoty, wynika z
Konstytucji – nie jest ono jednak tak sformułowane, by umożliwiało w pełni
bezpośrednie jej zastosowanie w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konieczne jest
zatem uregulowanie ustawowe odpowiednich obowiązków organizacyjnych,
spoczywających na władzach i organach publicznych.
Ustawa o referendum lokalnym jest aktem normatywnym właściwym dla tego rodzaju
materii i nadaje się również do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów