Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

UZASADNIENIE

W projektowanej regulacji przewiduje się dokonanie zmian w ustawie
z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.
Nr 153, poz. 1269 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) oraz ustawie z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
Od dnia 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wraz
z wojewódzkimi sądami administracyjnymi jest całkowicie odrębnym
i niezależnym segmentem wymiaru sprawiedliwości. Celem zmian
proponowanych w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest
wzmocnienie struktur sądownictwa administracyjnego poprzez stabilizację
statusu sędziów pełniących funkcje kierownicze.
Nowelizacja ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi obejmuje wyłącznie niezbędne zmiany lub uzupełnienia,
wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających
niezgodność przepisów z Konstytucją RP, zobowiązań przyjętych przez Polskę
w wyniku ratyfikowanych umów międzynarodowych i przystąpienia do Unii
Europejskiej oraz z potrzeby doprecyzowania przepisów, które wywoływały
rozbieżności w orzecznictwie, nie dające się usunąć w drodze wykładni
sądowej, na które zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich.
I. Zmiany w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych:
W projekcie przewiduje się wprowadzenie kadencyjności pełnienia
funkcji prezesa sądu i wiceprezesa sądu w wojewódzkim sądzie
administracyjnym oraz funkcji wiceprezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Analogiczne rozwiązanie z powodzeniem i aprobatą
środowiska sędziowskiego funkcjonuje w systemie sądownictwa powszechnego,
w którym między innymi prezes i wiceprezes sądu apelacyjnego powoływany
jest na sześcioletnią kadencję.

2
Prezesi wojewódzkich sądów administracyjnych obok działalności
administracyjnej mają zastrzeżone dla siebie także czynności jurysdykcyjne.
Zgodnie z § 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
18 września 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich
sądów administracyjnych (Dz.U. 2003 r. Nr 169, poz. 1646) do obowiązków
prezesa sądu należy między innymi organizowanie pracy sądu, nadzór nad
stosowaniem ustaleń dotyczących przydziału spraw poszczególnym sędziom,
zapoznawanie się z orzecznictwem sądu oraz organizowanie narad sędziów w
celu omówienia przepisów budzących wątpliwości lub których stosowanie
wywołało rozbieżności w orzecznictwie oraz zapoznawanie się z biegiem spraw
rozpoznawanych w sądzie, a w szczególności spraw wywołujących powszechne
zainteresowanie społeczne. Nie jest możliwe jednoznaczne oddzielenie funkcji
jurysdykcyjnej od funkcji administracyjnej i dlatego status prezesa sądu oraz
jego zastępcy powinien zostać ustabilizowany w okresie kadencji, na którą
został powołany, a możliwość wygaśnięcia tego powołania w toku kadencji
powinna być dopuszczalna jedynie w przypadku wystąpienia szczególnych
przesłanek i z zachowaniem określonego trybu odwołania. Wprowadzenie
kadencyjności prezesów i wiceprezesów powinno przyczynić się do zwiększenia
poczucia niezależności osób odpowiedzialnych za prawidłowe funkcjonowanie
wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Projekt nie przewiduje zmiany trybu powoływania, z zastrzeżeniem, iż
takie powołanie następuje na okres pięciu lat (dodanie §1a w art. 21). Wobec
braku wyraźnego zakazu ustawowego ponowne powołanie do pełnienia tej
samej funkcji będzie dopuszczalne. Tak jak dotychczas prezes sądu i wiceprezes
sądu w wojewódzkim sądzie administracyjnym powoływany będzie przez
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii
zgromadzenia ogólnego tego sądu i Kolegium Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Instytucja sprzeciwu (negatywnej opinii) zgromadzenia
ogólnego sędziów i Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnia

3
realny udział sędziów w kreowaniu kierowniczych organów sądów i w
wykonywaniu przez te organy funkcji administracyjnych w strukturze
sądownictwa administracyjnego.
Projekt ustawy wprowadza asymetrię w mechanizmach powoływania
i odwoływania prezesa sądu i wiceprezesa sądu w wojewódzkim sądzie
administracyjnym (dodany art. 21a). Asymetria wyraża się różną funkcją opinii
negatywnej wydawanej przez Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w pierwszym wypadku ma ona charakter wiążący, w drugim nie. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt K 12/03) stwierdził,
że powołanie i odwołanie służą zasadniczo odmiennym celom. Powołanie
tworzy pewien ciągły stan osobowej organizacji, natomiast odwołanie jest
zawsze reakcją na jakieś zdarzenie, czy nową sytuację. W pierwszym przypadku
trudno byłoby warunkować ustawowo decyzję o powołaniu wystąpieniem
szczególnych okoliczności, w drugim wskazanie „szczególnych okoliczności”
usuwa z procedury odwoławczej element arbitralności. Zatem proponowana
odmienność trybu powoływania i odwoływania prezesa sądu i wiceprezesa sądu
w wojewódzkim sądzie administracyjnym wynika z zasadniczych różnic w
ujęciu przesłanek odpowiednich decyzji, a tym samym zastosowane procedury
nie muszą być symetryczne.
Prezes sądu i wiceprezes sądu w wojewódzkim sądzie administracyjnym
będzie mógł zostać w toku kadencji odwołany przez Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego w przypadku rażącego niewywiązywania się z obowiązków
służbowych lub gdy dalsze pełnienie funkcji z innych powodów nie daje się
pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Pojęcie „rażącego
niewywiązywania się z obowiązków” odwołuje się do tożsamego
sformułowania funkcjonującego w ustawie – Prawo o ustroju sądów
powszechnych. Pojęcie to jest sprecyzowane i zarazem bardziej przewidywalne
co do kierunku stosowania niż druga z przesłanek zawartych w projektowanym
art. 21a § 1 pkt 2 ustawy („dobro wymiaru sprawiedliwości”).

4
Pojęcie „dobra wymiaru sprawiedliwości” jest klasyczną klauzulą
generalną. Dobro wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza jako przesłanka
samodzielna, przeciwstawiona przesłance „rażącego niewywiązywania się z
obowiązków służbowych”, obejmuje elementy niezwiązane wprost z oceną
postępowania osoby odwoływanej, lecz z takim postrzeganiem tej osoby przez
środowisko zewnętrzne, które może podważać zaufanie określonej społeczności
do sądu.
Stabilizacja statusu pojmowana jako wprowadzenie kadencyjności
pełnienia określonej funkcji, z dopuszczeniem odwołania jedynie w określonych
szczególnych przypadkach, powinna objąć także wiceprezesów Naczelnego
Sądu Administracyjnego (zmiana brzmienia art. 45 ustawy). W przeciwieństwie
do prezesów sądu i wiceprezesów sądu wojewódzkich sądów administracyjnych
w tym przypadku proponuje się zachowanie symetrii w mechanizmach
powołania i odwołania. Powołanie wiceprezesów NSA następować będzie w
trybie dotychczasowym, tzn.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powoła
wiceprezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego, na wniosek Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony za zgodą Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odwołanie wiceprezesa NSA, pozostawione jako kompetencja Prezydenta
RP, będzie mogło nastąpić w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanki, o której
mowa w projektowanym art. 45 § 2 ustawy. Jednak skierowanie wniosku do
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odwołanie wiceprezesa NSA będzie
mogło nastąpić wyłącznie po uprzednim uzyskaniu zgody Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów Sądu Administracyjnego.

W celu zapobieżenia nagłej destabilizacji składu osobowego
kierowniczych organów sądownictwa administracyjnego i uwzględniając
konieczność respektowania zasady zaufania do prawa zaproponowano
przekształcenie ex lege dotychczasowych aktów powołania prezesów sądu

5
i wiceprezesów sądu w wojewódzkich sądach administracyjnych oraz aktów
powołania wiceprezesów NSA – w akty powołania na pięcioletnie kadencje.
II. Zmiany w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi
1. Dodanie nowego art. 12¹ ustawy uzasadnione jest koniecznością
określenia sposobu tworzenia i przechowywania akt, a przede wszystkim
ustanowienia podstawy prawnej do wydania aktu wykonawczego w zakresie
sposobu archiwizacji akt sądowych, określenia terminu ich przechowywania,
a także warunków niszczenia akt i trybu przekazywania ich do archiwów
państwowych. Wzorem rozwiązania przyjętego w ustawie – Prawo o ustroju
sądów administracyjnych zaproponowano, aby organem właściwym do wydania
aktu wykonawczego był Prezydent RP.
2. Dodanie art. 14a podyktowane jest potrzebą wyznaczenia innego sądu
w sytuacji, gdy sąd właściwy z powodu przeszkody, wynikającej np. z powodu
klęski żywiołowej, nie może rozpoznać sprawy.
3. Uchylenie art. 23, który przewidywał możliwość ukarania grzywną
strony zgłaszającej w złej wierze wniosek o wyłączenie sędziego, jest
następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., SK
27/01, OTK-A 2002/7/93. Wprawdzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
dotyczyło art. 53 K.p.c., jednakże brak jest uzasadnionych podstaw do
utrzymywania podobnej regulacji w procedurze sądowoadministracyjnej.
4. Propozycja uzupełnienia art. 24 wynika z konieczności wskazania, że
organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyłączenie prokuratora jest
prokurator nadrzędny, a nie sąd administracyjny.
5. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., P 13/05,
OTK-A 2006/2/20, orzekł o niezgodności art. 73 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim ustanawia
siedmiodniowy termin przechowywania pisma procesowego i nie wymaga
ponawiania zawiadomienia adresata o złożeniu tego pisma, z art. 2 i art. 45