Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E


Przedmiotowy projekt ustawy stanowi realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
19 czerwca 2008 r., P 23/07 (Dz. U. Nr 116, poz. 740), tym samym wypełniając obowiązek
dostosowania do niego systemu prawa. W wyroku tym Trybunał orzekł o niezgodności:
1) art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21,
poz. 94, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści
rozporządzenia, oraz
2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych,
szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia
chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115)
– z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej przez powołane wyżej przepisy
na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
1. Stan prawny uznany za niezgodny z Konstytucją

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienie powinno szczegółowo określać podmiot
właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne
dotyczące treści aktu. Oznacza to, że upoważnienie zawarte w ustawie powinno być tak sformułowane,
aby jednoznacznie dało się wskazać nie tylko to, kto ma prawo do wydania rozporządzenia oraz co ma
być w tym rozporządzeniu uregulowane, ale także, w jaki sposób kwestie te mają być uregulowane.
Upoważnienie zawarte w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy – Kodeks pracy (dalej K.p.) wskazuje
Radę Ministrów, jako podmiot zobowiązany do określenia: wykazu chorób zawodowych (pkt 2),
a także szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania
i
stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (pkt 3).
W upoważnieniu tym brak jednak wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a co więcej nie da
się wskazać żadnych treści ustawowych, które mogłyby rolę tych wytycznych pełnić. Należy
zauważyć, że mimo iż Konstytucja nie definiuje pojęcia „wytycznych”, to zgodnie z zaleceniami
Trybunału zawartymi w ww. wyroku, powinno być ono rozumiane, jako wskazania co do kierunku
merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć się w akcie wykonawczym.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że powyższe upoważnienie należy uznać za niezgodne
z Konstytucją, mimo wypełniania przez nie dwóch z trzech warunków, wymienionych w art. 92 ust. 1
Konstytucji. Trybunał orzekł również, iż rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych,
szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia
chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (dalej rozporządzenie w sprawie
chorób zawodowych), jako że oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej, jest także niezgodne
z Konstytucją.
2. Wytyczne do upoważnienia zawartego w art. 237 § 1
Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego, niezbędne jest uzupełnienie delegacji
ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. o wytyczne dotyczące treści rozporządzenia w sprawie
chorób zawodowych. Norma upoważniająca, zawarta w art. 237 §1 pkt 2 i 3 K.p., zostaje uzupełniona
o wytyczne wskazujące na potrzebę uwzględnienia wiedzy z zakresu patogenezy i epidemiologii
chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka, występujących w środowisku pracy,
przy regulowaniu kwestii będących przedmiotem rozporządzenia.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż brak jest również wytycznych do § 1 pkt 1 w art. 237
K.p., zawierającego upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia szczegółowych zasad
postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich
dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy.
Zważywszy na konstytucyjne wymagania stawiane upoważnieniu do wydania rozporządzenia
(art. 92 ust. 1 Konstytucji) niezbędne jest również uzupełnienie wytycznych do pkt 1. Tym samym
brzmienie wytycznych uzupełniono o wyrazy „oraz kierując się koniecznością zapobiegania
występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych”.

W projektowanej ustawie w art. 237 K.p. po § 1 dodaje się § 11, zawierający upoważnienie dla
Rady Ministrów do wskazania instytutu medycyny pracy, do którego pracodawca przesyła
zawiadomienie o skutkach choroby zawodowej oraz terminu, w którym to zawiadomienie ma być
przesłane. Rada Ministrów wskaże ten instytut, mając na uwadze jego specjalizację oraz rodzaj
prowadzonych w nim badań.

Dotychczasowe brzmienie art. 237 § 1 K.p. nie zawiera odpowiedniego upoważnienia dla Rady
Ministrów w tym zakresie, przy czym rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych ww. kwestię
reguluje w § 9 ust. 2. Jak zaznaczono w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż
§ 9 ust. 2 może być uznany za celowy, problematyka w nim zawarta powinna być tak uregulowana, aby
czynić zadość zasadom określonym w Konstytucji.

2
3. Wprowadzenie do Kodeksu pracy zasadniczych rozwiązań z zakresu chorób zawodowych
Należy zgodzić się z treścią uzasadnienia do ww. wyroku Trybunału, gdzie powołując się na
tezy zawarte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a także na zasady techniki prawodawczej
wskazuje się, iż w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji niedopuszczalne jest „przesunięcie całej regulacji
materialnoprawnej do rozporządzenia, przy całkowitym milczeniu w tym zakresie ustawy”. Norma
materialnoprawna, szczególnie ta nakładająca na jednostkę (podmioty podobne) określone obowiązki,
wpływając tym samym na jej pozycję prawną, powinna być uregulowana w ustawie. Jak zauważył
Trybunał, im silnej norma ingeruje w kwestie podstawowe dla jednostki, tym pełniej powinna być ujęta
w ustawie, a tym samym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych.

Projektowana ustawa proponuje wprowadzenie do K.p. zasadniczych rozwiązań, dotyczących
problematyki chorób zawodowych, które w obecnym stanie prawnym regulowane są przez
rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych. Podkreślić należy, iż normy materialnoprawne,
regulujące kwestie podstawowe dla danej problematyki należy umieszczać w akcie rangi ustawowej.
Natomiast akt wykonawczy powinien „funkcjonalnie uzupełniać ustawę” (S. Wronkowska, [w:]
S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 230).

Tym samym do K.p. wprowadza się przepis stanowiący istotny element normy prawa
materialnego wskazującej definicję pojęcia „choroby zawodowej”. Została ona sformułowana
w sposób analogiczny do definicji wypracowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie
chorób zawodowych, ze względu na jej przejrzystość oraz dobrą praktykę potwierdzoną przez linię
orzeczniczą sądów (m.in. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 388/06, z dnia
9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1039/06, z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa
2467/06).

W konsekwencji powyższego, przez chorobę zawodową należy nadal rozumieć – chorobę
wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można
stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem
czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem
wykonywania pracy. Definicja choroby zawodowej zostaje umieszczona w dodawanym art. 2351 ze
względu na systematykę rozdziału VII, zatytułowanego „Wypadki przy pracy i choroby zawodowe”.
W art. 2351 przywołano pojęcie „narażenia zawodowego”, rozumianego jako czynniki szkodliwe dla
zdrowia występujące w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Pojęcie to
wprowadza się na potrzeby innych regulacji kodeksowych oraz uzupełniających je przepisów
rozporządzenia, stanowiącego wykonanie upoważnienia zawartego w projektowanym art. 237 § 1 pkt 3
– 6 K.p.

3

Konieczne jest również dodanie do K.p. przepisu art. 2352, regulującego możliwość
rozpoznania choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika bez względu na wcześniejsze
zakończenie pracy w narażeniu zawodowym. Zważywszy na fakt, że norma materialnoprawna zawarta
w tym przepisie kształtuje uprawnienia pracownika – przez wskazanie okoliczności decydujących
o możliwości rozpoznania choroby zawodowej, powinna się ona znaleźć w akcie o randze ustawowej.
Konsekwencją wprowadzenia powyższej regulacji do K.p. jest zamieszczenie w art. 237 § 1
odpowiedniego upoważnienia.
Należy zauważyć, że na tle obecnych rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu w sprawie chorób
zawodowych, dotyczących zgłoszenia podejrzenia oraz rozpoznania choroby zawodowej po
zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym (§ 2 ust. 2 oraz kolumny II tabeli – załącznik do ww.
rozporządzenia), z jednej strony powstała luka w prawie, zaś z drugiej regulacja zawarta w kolumnie II
tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 237
§ 1 pkt 2 i 3 K.p.

Luka w prawie spowodowana jest ewidentną rozbieżnością, jaka zaistniała między
postanowieniami kolumny II tabeli (wskazującymi „wymagany okres wystąpienia udokumentowanych
objawów chorobowych, umożliwiający rozpoznanie choroby zawodowej mimo wcześniejszego
zakończenia narażenia zawodowego”), a dyspozycją § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób
zawodowych (odsyłającą do ww. tabeli w celu doprecyzowania okresu, w jakim może nastąpić
zgłoszenie podejrzenia oraz rozpoznanie choroby zawodowej mimo wcześniejszego zakończenia pracy
w narażeniu zawodowym). Jednocześnie, o ile dyspozycja § 2 ust. 2 mieści się w upoważnieniu z art.
237 § 1 pkt 3 K.p., stanowiąc element zasad postępowania, o tyle regulacja zawarta w kolumnie II
tabeli, stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia, wskazując okres, w którym mają wystąpić
udokumentowane objawy chorobowe, wykracza poza to upoważnienie, gdyż nie ma charakteru
proceduralnego, lecz materialnoprawny. Problem ten został wyraźnie nakreślony w
wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1614/06.

Projektowana ustawa przewiduje również wprowadzenie zmian do art. 235 § 1 i 2 K.p. oraz
dodanie do tego artykułu § 21 i 22. Zgodnie z zaproponowanym brzmieniem art. 235 § 1 K.p., na
pracodawcy ciążyć będzie obowiązek niezwłocznego zgłoszenia, do właściwego państwowego
inspektora sanitarnego i właściwego okręgowego inspektora pracy, każdego przypadku podejrzenia
choroby zawodowej. Ponadto zgodnie z § 2 tego artykułu taki obowiązek dotyczyć będzie także
lekarza podmiotu właściwego do rozpoznania choroby zawodowej, o którym mowa w przepisach
rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

4

Wprowadzone w art. 235 § 1 K.p. zmiany uzasadnione są tym, iż pracodawcy nie przyznano
bezpośrednio prawa w zakresie otrzymywania orzeczeń o rozpoznaniu lub braku podstaw do
rozpoznania choroby zawodowej. Takie informacje pracodawca otrzymuje dopiero od inspektora
sanitarnego, a więc od organu, który o tym fakcie jest powiadamiany przez jednostkę orzeczniczą.
Dlatego też zasadne wydaje się, aby pracodawca zobowiązany był do zgłoszenia każdego przypadku
podejrzenia choroby zawodowej, natomiast nie przypadków rozpoznania takiej choroby.

Z kolei zmiana art. 235 § 2 K.p., polegająca na nałożeniu obowiązku określonego w § 1
wyłącznie na lekarza podmiotu właściwego do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadniona jest tym,
iż w obecnym kształcie przepis ten nie spełnia postawionych przed nim celów. Faktem jest, że lekarze
wskazani w art. 235 § 2 K.p., kierujący pracowników z podejrzeniem choroby zawodowej do jednostki
uprawnionej do rozpoznania choroby zawodowej, w większości przypadków nie dokonują zgłoszenia
podejrzenia choroby zawodowej właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu oraz
właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy. W konsekwencji, ze względu na uchybienie
proceduralne, sądy administracyjne uchylają decyzje administracyjne inspektorów sanitarnych
i nakazują wszczęcie postępowań w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej na nowo. Wydaje się
więc zasadnym pozostawienie tego obowiązku tylko w odniesieniu do lekarza decydującego
o rozpoznaniu choroby zawodowej.
Jednocześnie na lekarza oraz lekarza dentystę, który podczas wykonywania zawodu powziął
podejrzenia choroby zawodowej, zgodnie z art. 235 § 21 K.p., nałożony zostaje obowiązek skierowania
na badania w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo braku podstaw do jej
rozpoznania, w każdym przypadku takiego podejrzenia. Nałożenie w sposób sformalizowany
powyższego obowiązku, który już obecnie ma zastosowanie w praktyce, będzie stanowiło podstawy
sprawnego działania lekarzy kierujących pacjentów z podejrzeniem choroby zawodowej do jednostki
uprawnionej do rozpoznania choroby zawodowej. Działanie to zmierza równocześnie do ujednolicenia
zakresu kompetencji lekarzy oraz lekarzy dentystów w zakresie chorób zawodowych.

Po § 21 w art. 235 K.p. dodany został § 22 przyznający uprawnienie do zgłoszenia podejrzenia
choroby zawodowej również pracownikowi lub byłemu pracownikowi, jeżeli podejrzewa, że
występujące u niego objawy mogą wskazywać na taką chorobę.
Należy zauważyć, iż w obecnym stanie prawnym regulacja, dopuszczająca możliwość
zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez wskazane wyżej podmioty, znajduje się w § 3 w ust.
2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Prowadzi to do sytuacji, w której norma prawna
zawarta w rozporządzeniu modyfikuje treść normy ustawowej, co niedopuszczalne jest nie tylko ze

5