Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw

można by polską regulację dotyczącą terminu przechowywania danych odnosić do
okresu zatrzymywania określonego w dyrektywie.” Zakres przedmiotowy
projektowanej regulacji wykracza zatem poza ramy dopuszczone przez przywołane
postanowienia dyrektywy. Zatrzymanie, o którym mowa w projekcie, dotyczy również
danych niezwiązanych z „dochodzeniem, wykrywaniem i ściganiem poważnych
przestępstw” i w tym zakresie projektowany art. 180a ustawy budzi zastrzeżenia co
do zgodności z prawem Unii Europejskiej. Drugi problem dotyczy czasu, o jaki
według wnioskodawców ma zostać przedłużony okres zatrzymywania danych. W
opinii wskazano, że „przedłużenie terminu zatrzymywania danych zgodnie z
dyrektywą jest możliwe wyłącznie w szczególnych okolicznościach. Z projektu nie
wynika szczególny charakter okoliczności, w jakich Polska miałaby się znajdować.
(…) okres wskazany w projekcie (cztery lata) stanowi znaczące – dwukrotne –
przedłużenie maksymalnego okresu zatrzymania. (…) Komisja Europejska mogłaby
zakwestionować czteroletni okres przechowywania danych transmisyjnych, uznając,
że nie istnieją szczególne okoliczności jego wprowadzenia (…).”
Również opinia Sekretarza KIE wskazuje na dwa problemy dotyczące
zgodności projektowanego art. 180a ustawy z prawem Unii Europejskiej. Po
pierwsze, projekt nie spełnia przesłanek dopuszczalności przedłużenia okresu
zatrzymania danych, o których mowa w art. 12 dyrektywy. Zdaniem autora opinii
„szczególne okoliczności” nie wchodzą w przypadku tego projektu w grę, ponieważ
Polska wycofała złożony uprzednio do Komisji Europejskiej wniosek w takiej samej
sprawie. Po drugie, w opinii wskazano, że zgodnie z projektem dane podlegające
zatrzymaniu będą po upływie czterech lat niszczone lub anonimizowane. Tymczasem
art. 7 dyrektywy nie przewiduje w tej mierze wyboru i stanowi, że „wszystkie dane
(…) zostaną zniszczone pod koniec okresu zatrzymania.” W tym zakresie, według
opinii Sekretarza KIE, projektowany art. 180a ustawy jest sprzeczny z art. 7
dyrektywy.

W konkluzjach opinii BAS oraz Sekretarza KIE stwierdzono wątpliwości
dotyczące zgodności projektowanego art. 180a ustawy z prawem Unii Europejskiej,
w tym w szczególności wątpliwości dotyczące zgodności tego przepisu z
przesłankami dopuszczalności przedłużenia okresu zatrzymania danych, które
zostały sformułowane w art. 12 dyrektywy. Sekretarz KIE stwierdził, że projekt
ustawy jest w obecnym kształcie niezgodny z prawem Unii Europejskiej. W opinii
BAS wskazano, że wątpliwości dotyczące tego przepisu może rozstrzygnąć Komisja

4
Europejska w toku procedury notyfikacyjnej, o której mowa w art. 12 dyrektywy, oraz
że istnieją podstawy do zakwestionowania przez nią jego zgodności z prawem Unii
Europejskiej.

4. Termin notyfikacji oraz organ właściwy do wszczęcia postępowania
notyfikacyjnego
Zastrzeżenia dotyczące zgodności projektowanego art. 180a ustawy z
prawem Unii Europejskiej mają znaczenie z punktu widzenia określenia terminu
wszczęcia postępowania notyfikacyjnego. Termin notyfikowania jest określony w art.
12 dyrektywy jedynie w sposób pośredni, poprzez wskazanie do jakiego typu
środków odnoszą się postanowienia tego przepisu. W przepisie tym mowa jest o
„środkach podjętych na podstawie tego artykułu”, o „niezwłocznym powiadomieniu o
nich Komisji Europejskiej” oraz o „przyszłych środkach”. Przepis ten określa w
sposób jednoznaczny, jaki jest najpóźniejszy dopuszczalny moment notyfikowania
Komisji Europejskiej podejmowanych środków. Komisja może zostać o nich
poinformowana niezwłocznie (tj. bez zbędnej zwłoki) po przyjęciu danego środka
przez organ, który go stanowi. W przypadku ustawy moment taki wyznacza
ostateczne zakończenie procesu jej stanowienia. Zaniechanie notyfikowania ustawy
niezwłocznie po tym momencie narusza zobowiązania, które ciążą na Polsce w
związku z członkostwem w Unii Europejskiej. Analizowany przepis nie wyklucza
jednocześnie możliwości powiadomienia Komisji Europejskiej o przyjętych środkach
na wcześniejszym etapie procedury prawodawczej. Takie rozwiązanie zostało już
zastosowane w odniesieniu do projektu zmian w ustawie, który był przygotowywany
przez Radę Ministrów w trakcie poprzedniej kadencji Sejmu. Wówczas „wniosek o
przedłużenie okresu retencji danych telekomunikacyjnych ponad maksymalny
dopuszczalny” został złożony na etapie rządowych prac legislacyjnych (por. opinia
Sekretarze KIE). Zaleta wczesnej notyfikacji polega na tym, że do minimum eliminuje
niebezpieczeństwo przyjęcia środków, które nie zostaną następnie zaaprobowane
przez Komisję Europejską. Skutek ten osiągany jest, jeśli notyfikacja następuje na
etapie prac legislacyjnych, gdy przedmiot projektu jest już ustalony, jednak ciągle
istnieją proceduralne możliwości wprowadzenia do jego treści poprawek, w tym
zwłaszcza poprawek uwzględniających ewentualne zastrzeżenia Komisji
Europejskiej, które zostaną zgłoszone w toku procedury notyfikacyjnej. Wadą takiego
rozwiązania jest konieczność ponownego notyfikowania Komisji projektów, które - już

5
po pierwotnym notyfikowaniu - podległy istotnym zmianom. Warto zwrócić uwagę, że
postulat przesyłania Komisji zawiadomień o podejmowanych środkach na możliwie
wczesnym etapie postępowania legislacyjnego jest podnoszony w doktrynie. Uwagi
tego typu formułowano na tle postanowień TWE, które dotyczą notyfikacji środków
ustanawianych w dziedzinie ochrony środowiska (art. 176 TWE). Generalnie można
uznać, że przyjęcie jako zasadę notyfikowania podjętych środków na możliwie
wczesnym etapie postępowania legislacyjnego ma szczególne uzasadnienie w
przypadkach, gdy obowiązek notyfikacyjny państwa członkowskiego związany jest ze
szczególnymi uprawnieniami kontrolnymi Komisji Europejskiej (notyfikacja kontrolna
kwalifikowana), i nie ma wyłącznie informacyjnego charakteru (notyfikacja kontrolna
zwykła). Projekt, którego dotyczy niniejsza opinia, podlega notyfikacji kontrolnej
kwalifikowanej. Ponadto za przesłaniem informacji o podejmowanych środkach na
wczesnym etapie postępowania legislacyjnego przemawiają liczne wątpliwości co do
zgodności notyfikowanego przepisu z prawem Unii Europejskiej. Notyfikowanie w
odpowiednim czasie pozwoli uniknąć uchwalenia ustawy, której zgodność z prawem
Unii Europejskiej może zostać zakwestionowana przez Komisję. W konsekwencji nie
będzie konieczne podjęcie nowego postępowania legislacyjnego, mającego na celu
uzgodnienie uchwalonej ustawy z prawem Unii Europejskiej. Warto również zwrócić
uwagę, że obowiązek notyfikacyjny i sformułowane w opiniach BAS i Sekretarza KIE
zastrzeżenia, co do zgodności z prawem Unii Europejskiej, dotyczą przepisu, który
nie tylko przewiduje skorzystanie przez Polskę z uprawnienia do przedłużenia okresu
zatrzymywania danych, o którym mowa w art. 12 dyrektywy, ale również
implementuje regułę dotyczącą minimalnego i maksymalnego okresu zatrzymania z
art. 6 dyrektywy. W związku z tym, że art. 180a dotyczy nie tylko kwestii, o której
mowa w art. 12 dyrektywy, ale również w art. 6 dyrektywy, jego uchwalenie w
obecnym kształcie może doprowadzić do nieprawidłowego wykonania zobowiązań
implementacyjnych, które ciążą na Polsce na mocy art. 6 dyrektywy. Należy
przypomnieć, że Polska jest zobowiązana do wprowadzenia w życie przepisów
niezbędnych do wykonania jej postanowień najpóźniej do 15 marca 2009 roku (art.
15 dyrektywy).

1 H. v.d. Groeben (red.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 2004, t. 3, s. 1468
2 Rozróżnienie kategorii postępowań notyfikacyjnych za: B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich
implementacja do prawa krajowego, Kraków 2004, s. 140

6
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać za wskazane notyfikowanie
projektu na etapie postępowania legislacyjnego, na którym możliwe jest jeszcze
wprowadzenie zmian do jego treści uwzględniających ewentualne zastrzeżenia
Komisji Europejskiej.

Prawo Unii Europejskiej nie określa organu, który powinien dokonać
notyfikacji. Rozstrzygniecie tej kwestii należy do wyłącznej kompetencji państwa
członkowskiego. Uwzględniając fakt, że opiniowany projekt stanowi przedłożenie
poselskie, należy uznać, że notyfikacji powinien dokonać organ Sejmu. Jednocześnie
należy zauważyć, że regulamin Sejmu – ani żaden inny krajowy akt prawny - nie
zawiera przepisów określających tryb postępowania notyfikacyjnego w odniesieniu
do art. 12 dyrektywy. Podobnie jak w przypadku innych kategorii notyfikacji (poza
notyfikacją projektów pomocy publicznej oraz notyfikacją przepisów i norm
technicznych, którym poświęcona jest szczególna regulacja), nie zostały dotychczas
ustanowione ramy prawne wykonywania obowiązków tego typu w Polsce. Problem
ten dotyczy w szczególności postępowań notyfikacyjnych, w które zaangażowany
jest Sejm. Regulamin Sejmu zawiera jedynie ogólne wskazanie, zgodnie z którym
sprawy z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami i innymi organami Unii
Europejskiej prowadzi Marszałek Sejmu (art. 10 ust. 1 pkt 10 a regulaminu Sejmu).
Na podstawie tego przepisu można wskazać właściwość Marszałka Sejmu w
sprawach dotyczących notyfikacji, w tym notyfikacji środków, o których mowa w art.
12 dyrektywy. Brak jest natomiast krajowej regulacji dotyczącej procedury
notyfikacyjnej w tym przypadku. Warto w tym miejscu ponowić formułowany
wcześniej przez Biuro Analiz Sejmowych postulat precyzyjnego uregulowania zasad
prowadzenia tego typu postępowań.
Podsumowując należy uznać, że w sytuacji, gdy notyfikacja projektu
dokonywana jest na etapie prac sejmowych, organem właściwym do wszczęcia
postępowania notyfikacyjnego jest Marszałek Sejmu.

5. Konkluzje

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych
innych ustaw podlega notyfikacji Komisji Europejskiej. Projektowany art. 180a ustawy

3 Por. Informacja prawna na temat podstawowych wymogów notyfikacyjnych związanych z członkostwem
Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej z dnia 23 stycznia 2008 roku.
4 Opinia prawna Biura Studiów i Ekspertyz z dnia 30 grudnia 2004 roku dotycząca sposobu implementacji w
prawie polskim dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE

7
budzi wątpliwości pod względem zgodności z prawem Unii Europejskiej, w tym w
zakresie zgodności z przesłankami przedłużenia okresu zatrzymania danych, które
zostały określone w art. 12 dyrektywy 2006/24/WE.

Wskazane jest notyfikowanie projektu na etapie postępowania legislacyjnego
w Sejmie. Właściwym organem do prowadzenia spraw z zakresu stosunków Sejmu z
instytucjami i organami Unii Europejskiej, w tym procedury notyfikacyjnej, o której
mowa w art. 12 dyrektywy 2006/24/WE, jest Marszałek Sejmu.

Sporządził: Ziemowit Cieślik – ekspert ds. legislacji
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Michał Królikowski











Deskryptory bazy Rex: Unia Europejska, notyfikacja, telekomunikacja











8