Rządowy projekt ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych

w życie niniejszej ustawy organy tworzące jednostkę budżetową dostosują statuty tych
jednostek do przepisów projektowanej ustawy; jednostkom budżetowym
nieposiadającym statutów, organy, które je utworzyły nadają statuty w terminie
6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy;
13) kwestie stosowania do dnia 31 grudnia 2009 r. przepisów dotychczasowych

w odniesieniu do realizacji programów, projektów i zadań realizowanych z udziałem
środków europejskich oraz rozliczenia tych środków;
14) kwestie
dotyczące programów i projektów realizowanych w ramach Narodowego Planu
Rozwoju;
15) rozstrzyganie spraw dotyczących zwrotu dotacji, wszczętych przed dniem wejścia
w życie wprowadzanej ustawy o finansach publicznych;
16) okres
obowiązywania przepisów – od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.
– na podstawie których zarząd województwa może dokonywać zmian w planie
dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie środków
przeznaczonych na realizację programów operacyjnych, dla których samorząd
województwa jest instytucją zarządzającą lub pośredniczącą;
17) rozstrzyganie spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych
i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wprowadzanej
ustawy o finansach publicznych, a także egzekucji należności z tytułu przychodów z
prywatyzacji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie
projektowanej ustawy;
18) przepisy, na podstawie których działają obecnie funkcjonujące agencje państwowe oraz
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju do czasu kiedy staną się z dniem 1 stycznia
2011 r. agencjami wykonawczymi;
19) przepisy, na podstawie których działają państwowe fundusze celowe posiadające
osobowość prawną do czasu ich przekształcenia z dniem 1 stycznia 2010 r.
w państwowe fundusze celowe bez osobowości prawnej;
20) delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego sposób i tryb
przekształcenia istniejących gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek
budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej, w przypadku gdy wyrażona została
zgoda na utworzenie instytucji gospodarki budżetowej, z uwzględnieniem rozliczeń
związanych z zakończeniem działalności gospodarstw pomocniczych oraz
zapewnieniem ciągłości realizacji zadań i ich specyfiki;
21) przepis ustanawiający dwuletni okres przejściowy w odniesieniu do osób, którym
zostają odebrane uprawnienia do przeprowadzania audytu wewnętrznego;
22) zasady
dotyczące wyjaśnienia pojęć zawartych w odrębnych ustawach, a odnoszących
się do ustawy o finansach publicznych;
23) kwestie
dotyczące przepisów wykonawczych wydanych na podstawie uchylanej ustawy
z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zgodnie z którymi zachowują one
moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie
ustawy;
24) sporządzenia Wieloletniego Planu Finansowego Państwa po raz pierwszy – do dnia
30 czerwca 2009 r.;
25) uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego po raz pierwszy
uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu
terytorialnego – nie później niż uchwałę budżetową na rok 2010.

14


OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Cel wprowadzenia ustawy
Przedkładany projekt ustawy jest aktem wprowadzającym w życie ustawę
o finansach publicznych, zmieniającym w znacznym stopniu dotychczasowe zasady
funkcjonowania finansów publicznych, a także porządkującym i dostosowującym sektor
finansów publicznych do ciągle zmieniającej się rzeczywistości i stosunków, które powstały
po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej.
Należy także podkreślić, że przedmiotowe propozycje zawarte w projekcie ustawy stanowią
jednocześnie realizację przez polski Rząd zobowiązań makroekonomicznych przewidzianych
w Krajowym Programie Reform, w którym jako kluczowe wyzwanie, przed którym
postawiono Polskę, wskazano konsolidację finansów publicznych i poprawę zarządzania
nimi.

2. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Uregulowania zawarte w projekcie ustawy wpływają bezpośrednio na funkcjonowanie całego
sektora finansów publicznych, w tym na podmioty wchodzące w jego zakres. Przedmiotowe
regulacje dotyczą:
− funduszy celowych (państwowych i samorządowych),
− zakładów budżetowych (państwowych i części samorządowych),
− gospodarstw pomocniczych państwowych i samorządowych jednostek budżetowych,
− agencji
państwowych,
− jednostek
samorządu terytorialnego.

3. Konsultacje
społeczne
Uwzględniając wagę przedkładanych przepisów, koniecznością staje się potrzeba dotarcia
do możliwie szerokiego audytorium. Dlatego przedmiotowy projekt został przekazany do
uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych: Stowarzyszeniu Audytorów
Wewnętrznych IIA Polska, Stowarzyszeniu Audytorów Wewnętrznych Jednostek Sektora
Finansów Publicznych oraz Stowarzyszeniu Audytorów Wewnętrznych Szkół Wyższych, a
także zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na ogólnodostępnej stronie
internetowej Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl).
Projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych był przedmiotem
opinii Strony Samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Unii
Metropolii Polskich. Na etapie konsultacji strona samorządowa nie zgłosiła uwag do projektu.
Przedkładany projekt był także przedmiotem opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady
Ministrów w szczególności w odniesieniu do dwóch zasadniczych kwestii - pierwsza z nich to
moment wejścia w życie przepisów ustawy o finansach publicznych odnoszących się do
procedury budżetowej, a druga to terminy likwidacji form organizacyjno-prawnych sektora
finansów publicznych.
Nie wystąpiły zgłoszenia podmiotów, które mogły zgłosić zainteresowanie pracami nad
projektem niniejszej ustawy stosownie do postanowień art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r.
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414).

4. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i
budżety jednostek samorządu terytorialnego

15


Przy ocenie skutków finansowych generowanych przez przedmiotowy projekt i wpływu na
sektor finansów publicznych, należy podkreślić, że ze względu na jego charakter –
wprowadza on w życie regulacje innej ustawy – nie powoduje on skutków finansowych,
polegających na zwiększeniu wydatków bądź zmniejszeniu dochodów jednostek sektora
finansów publicznych. Nie można także zapominać, że realizacji założonych działań
przyświeca przede wszystkich idea zachowania ciągłości wykonywania zadań Państwa.
W przypadku państwowych jednostek budżetowych wykonujących zadania realizowane
dotychczas przez gospodarstwo pomocnicze państwowej jednostki budżetowej lub
finansowane ze środków gromadzonych na rachunku dochodów własnych, mogą zostać
zwiększone wydatki budżetowe proporcjonalnie do przyrostu uzyskiwanych dochodów; w
latach 2010 i 2011 tworzy się w budżecie państwa rezerwę celową przeznaczoną na wydatki
budżetowe w wysokości odpowiadającej planowanemu przyrostowi dochodów.
Ponadto, w związku z likwidacją gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych
wykonujących działalność z zakresu ochrony środowiska, w projektowanych przepisach
określono, iż opłaty pobierane za wstęp do parków narodowych staną się dochodami budżetu
państwa. Należy zauważyć, iż w celu wykonywania zadań publicznych w zakresie
działalności ratowniczej, realizacja tego zadania może zostać zlecona organizacji
pozarządowej na podstawie umowy zawartej z tą organizacją, w ramach środków
pochodzących z budżetu państwa w formie dotacji celowej.
Zmiany w zakresie dotychczasowego funkcjonowania wojewódzkich i powiatowych
funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym wpłyną na zwiększenie
dochodów jednostek samorządu terytorialnego i umożliwią finansowanie przejętych zadań z
zakresu geodezji i kartografii.
Zmiany w dotychczasowym funkcjonowaniu Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych
spowodują, że np. opłaty i należności pobierane na podstawie ustawy będą stanowiły dochód
samorządu województwa, i będą gromadzone przez zarząd województwa na wyodrębnionym
rachunku. Zadania realizowane dotychczas przez Fundusz staną się zadaniami własnymi
samorządu województwa i ich zakres nie ulegnie zmianie, stąd też wydatki województwa
będą kształtowały się na poziomie dotychczasowego wydatkowania środków z Funduszu.
Należy także podkreślić, że przewidziana w przedmiotowym projekcie ustawy likwidacja
rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych (z dniem 31 grudnia 2009 r.)
nie oznacza automatycznie konieczności zapewnienia środków z budżetu w wysokości
dotychczasowych dochodów własnych. Trzeba wskazać, że art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych określa z jakich tytułów uzyskane dochody mogą
być gromadzone na rachunku dochodów własnych, w tym zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 ww.
ustawy, z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej
w statucie. Natomiast w art. 22 ust 6. ww. ustawy ustawodawca wskazał na co mogą być
przeznaczone dochody własne jednostki budżetowej, przede wszystkim na sfinansowanie
wydatków związanych z osiągnięciem tych dochodów. Jeżeli zatem jednostka budżetowa
w omawianym okresie, tj. 1 stycznia – 31 grudnia 2009 r. nie będzie prowadziła działalności
wykraczającej swym zakresem poza tę określoną w statucie, to wówczas nie będzie ponosiła
kosztów prowadzenia tej dodatkowej działalności.
Działaniem dodatkowo wpływającym na uelastycznienie gospodarowania środkami
publicznymi, w szczególności na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej jest
zlikwidowanie – w ustawie z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń
w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw – limitów zatrudnienia dla
osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach
budżetowych. Limitowanie zatrudnienia utrwala ukształtowane dotychczas – a nie zawsze
słuszne – zróżnicowanie wynagrodzeń pomiędzy poszczególnymi jednostkami

16


organizacyjnymi. Poza tym utrzymywanie dwóch limitów, tj. wielkości zatrudnienia i
środków na wynagrodzenia znacznie utrudnia, a nawet uniemożliwia zarówno racjonalizację,
jak i uelastycznienie polityki zatrudnieniowo-płacowej. Zniesienie limitu zatrudnienia
stworzy warunki do elastycznego kształtowania wielkości i struktury zatrudnienia oraz
poziomu wynagrodzeń, w pełni adekwatnego do realizowanych zadań, posiadanych
kwalifikacji, efektów pracy itp. Zdaniem projektodawcy pozwoli to, w zależności od
stosowanej polityki zatrudnieniowo-płacowej, kierownikowi danej jednostki (w ramach
posiadanych środków na wynagrodzenia) na zwiększanie zatrudnienia przy ustaleniu niższych
wynagrodzeń pracownikom, bądź na zatrudnianie mniejszej ilości wysokokwalifikowanych
pracowników i przyznanie im wyższego wynagrodzenia. Aktualnie limity zatrudnienia są
bardzo często niewykorzystywane w pełni przy całkowitym wykorzystaniu środków na
wynagrodzenia.

5. Wpływ regulacji na rynek pracy
Ze względu na założoną w przedmiotowym projekcie reorganizację dotychczasowej struktury
organizacyjnej i administracyjnej sektora finansów publicznych, polegającej m.in.
na likwidacji dotychczas funkcjonujących jednostek sektora finansów publicznych, należy
oczekiwać, że implementacja zaproponowanych rozwiązań może wpłynąć na rynek pracy,
bowiem gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych i zakłady budżetowe obecnie
zatrudniają ok. 90 tysięcy osób.
Należy jednak wziąć pod uwagę także, że:
•
proces likwidacji wspomnianych podmiotów zostanie w pełni zakończony z końcem
2009 r.,
•
w międzyczasie upoważnione organy, tj. dysponenci części budżetowych oraz organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, będą podejmowały decyzje o wyborze
sposobów dostępu do usług wykonywanych dotychczas przez podmioty likwidowane
i to od decyzji tychże organów będzie zależał ostateczny kształt rynku tych usług,
•
możliwe będzie przejęcie dotychczasowej działalności likwidowanych podmiotów przez
jednostki budżetowe, instytucje gospodarki budżetowej, agencje wykonawcze lub spółki
handlowe.
Według założeń projektodawcy docelowy kształt rynku wspomnianych usług powinien
kształtować się następująco:
•
w przypadku usług stricte rynkowych najwygodniejszą formą będzie ich zakup na rynku
przy zastosowaniu obowiązujących procedur udzielania zamówień publicznych,
•
usługi wiążące się z wykonywaniem konkretnych zadań publicznych powinny być
dostarczane przez tworzone w tym celu podmioty działające na zasadach rynkowych,
np. spółki,
•
bezpośrednie wykonywanie zadań publicznych, pozostających w obszarze działania
danego organu, jeżeli dotychczas było realizowane przez podmiot likwidowany,
powinno zostać przejęte przez istniejącą bądź w tym celu utworzoną jednostkę
budżetową, której plan finansowy musi być częścią odpowiedniego budżetu (państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego).
Analiza zakresu rzeczowego działalności likwidowanych zakładów budżetowych
i gospodarstw pomocniczych zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach
publicznych pozwala na przyjęcie, dla potrzeb niniejszych rozważań, założenia, że w 20%
likwidowane podmioty zostaną zastąpione przez jednostki budżetowe, czyli przez formy
organizacyjne w pełni skonsolidowane, natomiast w pozostałych przypadkach utworzenie
własnej formy rynkowej (spółki) lub zakup usługi na rynku są równie prawdopodobne.

17


Przedstawione rozwiązanie jest wynikiem kompromisu pomiędzy koniecznością dokonania
zapowiadanych zmian w organizacji sektora finansów publicznych oraz zachowaniem
ciągłości wykonywania zadań państwa. Wychodzi ono także naprzeciw potrzebom
uregulowania spraw pracowniczych, w szczególności zachowania praw pracowników ww.
podmiotów.

6. Wpływ regulacji na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym
na funkcjonowanie przedsiębiorstw
Wejście w życie przedkładanego projektu ustawy może wpłynąć na zwiększenie
konkurencyjności gospodarki i przedsiębiorczość.

7. Wpływ regulacji na sytuacje i rozwój regionalny
Wejście w życie przepisów ustawy może mieć pozytywny wpływ na sytuację i rozwój
regionalny poprzez włączenie do budżetów jednostek samorządu terytorialnego
dotychczasowych samorządowych funduszy celowych.

8. Zgodność projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej
Przedmiot projektowanej regulacji jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.



18