Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

Warszawa, 19 stycznia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-272(5)/08

DSPA-140-273(5)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowiska wobec poselskich
projektów ustaw:



- o zmianie ustawy o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych
(druk nr 1171),
- o zmianie ustawy o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych
(druk nr 1172).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tych sprawach w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Druk nr 1171)

Z dniem 10 września 2008 r. weszła w życie istotna zmiana ustawy z dnia 10
kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w
zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.). Głównym
celem nowelizacji było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które
pozwoliłyby na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem
inwestycji drogowych. Przede wszystkim wprowadzono nowy typ decyzji – decyzję o
zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to kompleksowa decyzja, która
jednocześnie:
- ustala lokalizację drogi,
- zatwierdza podział nieruchomości,
- pozbawia praw do nieruchomości znajdujących się w pasie zamierzonej
inwestycji,
- jest pozwoleniem na budowę.
Należy pamiętać o tym, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi
regulację specjalną mającą służyć przede wszystkim realizacji jednego z
najważniejszych dla gospodarki celów, jakim jest wybudowanie w Polsce sieci dróg
publicznych. Stanowi lex specialis wobec m. in. przepisów ustawy o rodzinnych
ogrodach działkowych. Obliguje do stosowania zawartych w niej zasad i warunków
przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych z wyłączeniem niektórych
istniejących uregulowań, w tym przepisów dotyczących likwidacji rodzinnych
ogrodów działkowych. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach
działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.) przewidywała bowiem
długotrwały i skomplikowany tryb likwidacji ogrodów działkowych, nawet w
przypadkach realizacji celu publicznego, a zatem inwestycji, która z założenia ma
zaspokajać potrzeby ogółu społeczeństwa. Należy również pamiętać o tym, iż
utrzymanie obowiązujących do dnia 10 września 2008 r. przepisów odnośnie sposobu
przejmowania pod drogi publiczne nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody
działkowe, czyli pozostawienie przepisów dotyczących szczególnego trybu likwidacji
rodzinnych ogrodów działkowych w niezmienionym kształcie byłoby rażąco
niesprawiedliwe w stosunku do nieruchomości innych osób fizycznych i prawnych
np. w przypadku przejmowania nieruchomości zabudowanych wraz z budynkami

1
mieszkalnymi. Warunki likwidacji i terminy wydawania nieruchomości rodzinnych
ogrodów działkowych były bardziej korzystne niż dla pozostałych właścicieli i
użytkowników nieruchomości zajętych pod drogi.
Likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego posiada, swego rodzaju przywileje
polegające m.in. na tym, iż:
- odbywa się za zgodą Polskiego Związku Działkowców,
- może mieć miejsce w ograniczonym okresie - od zakończenia do rozpoczęcia
wegetacji roślin,
- zobowiązuje podmiot, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego
ogrodu działkowego do zapewnienia nieruchomości zamiennej i ponoszenia
kosztów założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń i budynków
odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom zlikwidowanego ogrodu.
Ponadto wydanie nieruchomości następuje dopiero po ustanowieniu na rzecz
Polskiego Związku Działkowców tytułu prawnego do nieruchomości zamiennej.
Zatem wydanie przez Polski Związek Działkowców nieruchomości zajmowanej przez
zlikwidowany ogród działkowy następuje po realizacji ww. obowiązków, a tym
samym procedura likwidacji ogrodów działkowych może trwać nawet 3 lata. Z uwagi
na konieczność przyspieszenia inwestycji w zakresie budowy dróg konieczne stało się
uproszczenie omawianych powyżej procedur. Temu celowi ma służyć obecnie
obowiązujący art. 11 j ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie, z którym
do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o
zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 17-22 ustawy z dnia 8
lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Przedstawiony projekt przewiduje, iż do nieruchomości zajętej przez rodzinne
ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie
stosuje się art. 17, 21 i 22 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach
działkowych. Tym samym zastosowania nie znajdują jedynie zapisy dotyczące
likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego za zgodą Polskiego Związku Działkowców
oraz ustanowienia tytułu prawnego do nieruchomości zamiennej.
Natomiast nadal stosowane byłyby zapisy mówiące o:
- okresie w którym możliwa jest likwidacja ogrodów działkowych (poza okresem
wegetacji roślin) – art. 18 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach
działkowych ,
- zapewnieniu przez podmiot likwidujący nieruchomości zamiennej, na której
konieczne byłoby założenie nowego ogrodu i odtworzenie urządzeń
i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom

2
zlikwidowanego ogrodu - art. 19 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych
ogrodach działkowych,
- konieczności zrekompensowania kosztów i strat poniesionych przez Polski
Związek Działkowców w związku z likwidacją ogrodu działkowego - art. 20
ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Strona rządowa jest przeciwna wprowadzeniu proponowanych zapisów,
spowodują one bowiem wydłużenie okresu likwidacji ogrodów działkowych, a tym
samym bardzo znaczne opóźnienia prac związanych z przygotowaniem inwestycji
drogowych. Negatywnie należy ocenić w szczególności pozostawienie zapisu art. 18
i 19 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, które
przewidują, iż podmiot, w interesie, którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu
działkowego, zobowiązany jest do:
1) zapewnienia nieruchomości zamiennej o uregulowanej sytuacji prawnej, nie
mniejszej od dotychczasowej, w miejscu odpowiednim do potrzeb
i funkcjonowania nowego rodzinnego ogrodu działkowego, na której można
założyć rodzinny ogród działkowy zgodnie z przepisami prawa,
2) założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń i budynków odpowiadających
rodzajem urządzeniom i budynkom zlikwidowanego ogrodu.
Ponadto likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego może mieć miejsce w okresie od
zakończenia do rozpoczęcia wegetacji roślin; likwidacja w innym terminie może mieć
miejsce jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach, za zgodą
Polskiego Związku Działkowców

Podnoszony w uzasadnieniu do projektu argument pozbawiania działkowców
praw nabytych jest nieuzasadniony. Zdaniem Rządu wyłączenie stosowania
mechanizmu zapewnienia nieruchomości zamiennej oraz odtwarzania ogrodów
działkowych nie godzi w zasadę ochrony praw nabytych. Podobne stanowisko zostało
wyrażone w opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 18 września 2008 r.
Stwierdzono w niej, iż „ wcześniejsze decyzje ustawodawcy, co do zakresu i sposobu
realizacji określonych celów publicznych, nie ograniczają go w decyzjach
dotyczących zmiany dotychczasowej polityki oraz uregulowań prawnych. Jedną
z cech prawa jest to, iż nie tylko oddziałuje ono, ale też i reaguje na zmieniające się
stosunki społeczne.”. Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że istnieją
dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana
warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji
prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas
zagwarantowane prawa podmiotowe. Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem
wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne.
Na marginesie można wskazać, iż wyłączenie tego przepisu nie spowoduje
braku możliwości zapewnienia nieruchomości zamiennej. Należy bowiem zauważyć,

3
iż zastosowanie znajdą tutaj ogólne przepisy dotyczące wywłaszczeń zawarte
w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004
r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z art. 131 ust. 1 ww. ustawy w ramach
odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej
nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość
zamienna. Natomiast uzależnienie likwidacji ogrodu działkowego od okresu
wegetacji roślin znacznie opóźni prace związane z realizacją inwestycji drogowej.
Przedstawione w uzasadnieniu do projektu zarzuty naruszenia art. 32 ust. 2
Konstytucji (zasady równości) poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej działkowców
ze względu na cel, dla którego następuje likwidacja ogrodu działkowego w opinii
Rządu wydaje się niezasadny. Stanowisko podobne wyraziło Biuro Analiz Sejmowych
w opinii prawnej z dnia 18 września 2008 r., bowiem w każdym przypadku
działkowcom przysługuje odszkodowanie za wywłaszczone mienie, różnica dotyczy
jedynie trybu pozbawienia ich własności, który mogą określać bądź przepisy ustawy
z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych bądź przepisy ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w
zakresie dróg publicznych. Zróżnicowanie to jest jednak w świetle celów publicznych,
dla których jest dokonywane (budowa dróg), usprawiedliwione. Podobne stanowisko
prezentuje strona rządowa w stosunku do zarzutu braku proporcjonalności pomiędzy
zakresem ograniczenia praw działkowców i PZD gwarantowanych ustawą z dnia 8
lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a celami, jakim służyć ma ustawa z
dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie projektodawców przekłada się to na
naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. W opinii Rządu nie można mówić o naruszeniu
zasady proporcjonalności wywłaszczenia. Dla osiągnięcia celu w postaci sprawnego
i szybkiego zrealizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, konieczne było
pominięcie długotrwałej procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ponadto należy jednoznacznie
podkreślić, że w ocenie Rządu wprowadzony ostatnią nowelizacją art. 11 j ustawy z
dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozbawia działkowców prawa do pełnego,
słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 Konstytucji.

W zakresie wypłaty odszkodowań za przejęte pod drogi publiczne rodzinne
ogrody działkowe należy stosować zasady określone w ww. ustawie z dnia 10
kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w
zakresie dróg publicznych, a w sprawach nie uregulowanych tą ustawą stosować
przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 12 ust. 4f ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za
nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa bądź też

4