Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych

-3-
Trybunał: „Ocena, czy uczyniono zadość wymogowi zajęcia przez upoważnione podmioty
stanowiska w postępowaniu ustawodawczym, musi być dokonywana na tle przebiegu
konkretnych prac ustawodawczych. Niemniej wskazać można pewne kryteria, którymi
Trybunał Konstytucyjny zawsze powinien się kierować przy dokonywaniu tej oceny. […]
››dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, dopóty nie musi po
wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz
statutowych związku‹‹. Z tego punktu widzenia znaczenie zasadnicze ma odróżnienie
szerokości i głębokości zgłaszanych poprawek. Konieczność ponownego zasięgania
stanowiska w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego
samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył projekt i do którego upoważniony podmiot
odniósł się lub mógł się odnieść w pierwszej swojej opinii. Pomijając sytuacje, w których
poprawki doprowadziłyby do zupełnej zmiany założeń projektu, należy przyjąć, że ocena, a
następnie przyjęcie bądź ― ewentualnie ― przekształcenie treści zawartych w projekcie
ustawy jest istotą postępowania ustawodawczego. Skoro zaś przekształcanie to jest
dokonywane ze świadomością, jaki jest pogląd uprawnionego do opiniowania podmiotu na
regulowaną materię, to nie ma podstaw, by ograniczać swobodę ustawodawcy ostatecznego
kształtowania treści ustawy. Głębokość ingerencji w rozwiązania proponowane w projekcie
jest sprawą ustawodawcy, tak samo zresztą jak w dalszym etapie postępowania
ustawodawczego […]. Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy poprawki do projektu
ustawy wnoszone w toku prac sejmowych dotyczą materii, które w ogóle nie były
regulowane w projekcie, a więc materii wykraczających poza szerokość regulacji zawartych
w projekcie. Nawet jeśli treść poselskiej poprawki została ― jak w niniejszej sprawie ―
inkorporowana do projektu rządowego i uznana za jego część przez stronę rządową, to nie
może przesłaniać okoliczności, że konkretna nowość normatywna musi być w tym wypadku
objęta konsultacją z opiniodawcami, których udział jest obligatoryjny, czy to z mocy tylko
art. 2 w związku z art. 7, czy z mocy art. 186 w związku z art. 7 Konstytucji. [Poprawka]
polegająca na wprowadzeniu szczególnego drastycznie ograniczającego co do szybkości
rozpoznania i co do gwarancji proceduralnych towarzyszących rozpoznaniu wniosku o
uchylenie immunitetu, dotyczy zmiany przedmiotu i trwałości gwarancji towarzyszących
immunitetowi. Oznacza wprowadzenie obok normalnej procedury immunitetowej ―
procedury odrębnej, szczególnej, charakteryzującej się zaostrzonymi rygorami,
ułatwiającymi podjęcie samej decyzji o wszczęciu postępowania o uchylenie immunitetu i
jego przeprowadzenie. Przedmiotem poprawki były kwestie głęboko wkraczające w materię
immunitetu, jego zakres, gwarancje i efektywność, kwestie, które w ogóle nie były
regulowane w projekcie pierwotnym. Tym samym zakres immunitetu, jako sfery chronionej
-4-
konstytucyjnie, na skutek wprowadzenia poprawki został ograniczony. W tej sytuacji
głębokość dokonanych zmian, w zakresie procedury i trybu uchylania immunitetu,
doprowadziła do ograniczenia sfery chronionej konstytucyjnie. Ze względu na zakres zmian
poprawki podlegały więc obowiązkowi opiniowania. Wprowadzenie poprawki oznaczało
rozszerzenie możliwości wkroczenia w materię immunitetu, a więc instytucji wynikającej z
art. 181 Konstytucji, której ramy zakreśla sama Konstytucja. Przesunięcie granic (zwężenie
immunitetu) jest tożsame z ograniczeniem przestrzeni objętej immunitetem. Wszelkie zatem
postępowania o uchylenie immunitetu są postępowaniami ograniczającymi gwarancyjną
instytucję konstytucyjną. Wprowadzenie ograniczeń dotyczących norm gwarancyjnych
wymaga szczególnej pieczołowitości proceduralnej, dobitniejszej jeszcze, jeśli chodzi o
gwarancje instytucji (jak immunitet) znajdujących swe zasadnicze normowanie w
Konstytucji. W tej sytuacji rozszerzenie zakresu postępowania o uchylenie immunitetu o
postępowanie szczególne, uproszczone i przyspieszone, niewystępujące w pierwotnym,
konsultowanym projekcie nowelizacji, oznacza wprowadzenie poprawki, która z uwagi na
swą treść ― stanowi novum i z tej przyczyny wymaga opinii podmiotów uprawnionych do
wydawania opinii w procesie legislacyjnym; przepisy postępowania legislacyjnego
formułują obowiązek zasięgnięcia takiej opinii przez organy legislacyjne. […]
Zakres obowiązku zasięgania opinii, a zwłaszcza skutki naruszenia tego obowiązku
należy oceniać także na tle ogólnego charakteru regulowanej materii i zakresu regulacyjnej
swobody, danej ustawodawcy przez Konstytucję czy prawo międzynarodowe. Oprócz
materii, które ― niejako z natury rzeczy ― pozostawiane są politycznej swobodzie
regulowania ustawowego (dotyczy to w szczególności materii socjalnych i gospodarczych,
regulowanych w oparciu o określoną polityczną wizję rozwoju społecznego), istnieją
materie, w których Konstytucja wyznacza ustawodawcy znacznie ciaśniejsze ramy jego
regulacyjnej swobody, a niemal każda regulacja ustawowa wymaga starannej oceny z punktu
widzenia dopuszczalności jej ustanowienia i zawartych w niej treści. Odnosi się to w
pierwszym rzędzie do normowania »klasycznych« (osobistych i politycznych) praw
człowieka i obywatela, bo założeniem konstytucyjnym jest tu pozostawienie jednostce
maksymalnej swobody, a wszelkie regulacje ograniczające te prawa i wolności muszą
odpowiadać szczególnym wymaganiom, ustanowionym zwłaszcza w art. 31 Konstytucji.
Dotyczy to również instytucji gwarantujących wspomniane prawa – takich jak szeroko
rozumiane prawo do sądu, także w wymiarze instytucjonalnym, tj. zapewniającym
niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Do takich instytucji należy immunitet
sędziowski.
-5-
Okoliczności te powodują, że materia oceniana w niniejszej sprawie wymaga
szczególnie starannego przestrzegania gwarancji właściwej procedury. Rzutuje to też na
procedurę dochodzenia tych regulacji do skutku ― i we wszystkich wypadkach, gdy prawo
wymaga zasięgnięcia opinii podmiotów zewnętrznych, brak takiej opinii można uważać za
poważne naruszenie trybu postępowania, bo uniemożliwia to parlamentowi podjęcie decyzji
w oparciu o te wszystkie elementy, którymi musi on dysponować. Jeżeli zaś treścią ustawy
miałoby być wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczającej w dziedziny
traktowane przez Konstytucję jako szczególnie niedostępne dla ustawodawcy, to takiemu
naruszeniu procedury można i należy przypisywać skutki poważniejsze niż w innych
sytuacjach.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że do wskazanych wyżej dziedzin należą też
sprawy niezawisłości sędziów i niezależności sądów. […] regulacje ustawodawcze
wkraczające w tę dziedzinę są dopuszczalne, ale tylko wyjątkowo, w niezbędnym zakresie i
w celu ochrony powagi, autorytetu i odrębności trzeciej władzy. Skrupulatne przestrzeganie
wszelkich reguł i wymagań proceduralnych ma tu więc znaczenie szczególne, bo traktować
je należy jako jedną z gwarancji, aby ustawodawca nie posunął się za daleko.”
2.4. Trybunał Konstytucyjny ostatecznie orzekł, że szczególny splot czynników
materialnych (treściowa odrębność regulacji przyjętej w art. 80a-80b wobec zakresu
pierwotnie proponowanej nowelizacji ustawy), proceduralnych (wykroczenie treści art. 80a-
80c poza dopuszczalny zakres poprawek niewymagających oddzielnego opiniowania,
którego obowiązek wynika z samej Konstytucji) oraz konstytucyjnych (szczególność materii
dotyczącej niezawisłości sędziowskiej, konstytucyjna geneza kompetencji opiniodawczych
organu, którego opinii nie zasięgnięto) nie pozwala na uznanie, że konstytucyjnie
dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa
przy wprowadzaniu do tekstu ustawy uzupełnienia obejmującego art. 80a-80c.
Podsumowując, Trybunał stwierdził naruszenie ― w stosunku do art. 1 pkt 30 ustawy
zmieniającej (art. 80a-80c) ― prawa Krajowej Rady Sądownictwa do złożenia opinii w
trakcie procesu legislacyjnego w Sejmie.
2.5. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że o ile można zaaprobować
dopuszczalność wniosku o wykluczenie jawności materiałów i ich udostępniania osobie
pozbawianej immunitetu sędziowskiego, o tyle ani skala zjawiska, ani wzgląd na cel
postępowania immunitetowego nie przemawia za uczynieniem zastrzeżenia prokuratora o
tajności tychże materiałów wiążącym także dla sądu dyscyplinarnego.
-6-
Zdaniem sądu konstytucyjnego: „Na tle kontrolowanego przepisu prokurator
wprawdzie informuje o wszystkim sąd, jednak zastrzega niejawność wobec
zainteresowanego. Nie daje zarazem sądowi możliwości zmiany swego zastrzeżenia, i to
nawet wtedy, gdy sąd będzie miał stanowisko odmienne wobec potrzeby czy celowości
utrzymania takiego zastrzeżenia. I w tym właśnie zakresie Trybunał Konstytucyjny widzi
główne zagrożenie dla wskazanych we wniosku wzorców konstytucyjnych [art. 42 i art. 45
Konstytucji]. Mianowicie przyjęta w kontrolowanym przepisie konstrukcja zmienia
postępowanie sądowe (postępowanie immunitetowe jest postępowaniem sądowym) w
postępowanie inkwizycyjne, i to z wyznaczeniem prokuratorowi wiodącej roli, także w
porównaniu z kompetencjami sądu (a nie tylko z pozycją zainteresowanego). W tym
zakresie problem stanowi wprowadzenie w zaskarżonej ustawie ograniczeń nie tylko, jeśli
chodzi o osobę, wobec której prowadzi się postępowanie, ale i jeśli chodzi o oceniający to
sąd.
[…] bezwzględne związanie sądu dyscyplinarnego wnioskami prokuratora (w
kwestii udostępniania materiału towarzyszącego wnioskowi osobie, której wniosek dotyczy)
powoduje, że sąd dyscyplinarny staje się automatem legitymizującym decyzję prokuratora,
co nie daje się pogodzić z ideą niezależności sądu jako władzy (w sensie konstytucyjnym).
Sąd jest w rozważanym zakresie sprowadzony do roli egzekutora decyzji prokuratora, co
kłóci się z gwarancyjną i legitymizacyjną rolą sądu (art. 45 w związku z art. 181
Konstytucji) i co nawet może być kwestionowane z punktu widzenia zasady, iż władza
sądownicza jest władzą oddzieloną od innych władz (art. 10 Konstytucji). Następuje tu
bowiem ograniczenie władztwa sądu (dotyczącego jednego z aspektów postępowania w
sprawie ograniczenia konstytucyjnej zasady nietykalności sędziego) mocą decyzji
prokuratora. Gwarancje konstytucyjne zawarte w art. 45 i art. 181 Konstytucji towarzyszą
postępowaniu immunitetowemu przez sam fakt, iż toczy się ono, i to z mocy Konstytucji,
przed sądem, a więc organem niezależnym, niezwiązanym w swej orzeczniczej działalności
przez inne władze. Niezależnie od tego, że postępowanie to ma na celu ‹‹wydanie
sędziego››, a więc że po zakończeniu postępowania immunitetowego sędzia będzie korzystał
z wszelkich gwarancji procesowych, służących każdemu w postępowaniu karnym, konieczne
jest, aby postępowanie immunitetowe odpowiadało standardom właściwym dla rzetelnego
postępowania sądowego, a to wiąże się utrzymaniem właściwej pozycji sądu wobec
prokuratora. Jeżeli bowiem jakieś postępowanie toczy się przed sądem działającym jako
››sąd‹‹, to nie jest dopuszczalne czynienie z sądu egzekutora decyzji podejmowanych przez
prokuratora, gdyż nie jest dopuszczalne wprowadzenie na tym odcinku ― gdzie sąd
powinien występować w swej orzeczniczej roli ― zależności sądu od prokuratury. […]
-7-
Na tle art. 80 § 2g sąd dyscyplinarny jest pozbawiony możliwości oceny zasadności
wniosku prokuratora. W konsekwencji jednak ogranicza się tu możliwości sądowej oceny,
czy podejrzenie popełnienie przestępstwa jest ››dostatecznie‹‹ uzasadnione, skoro
ewentualne wysłuchanie osoby pozbawianej immunitetu odbywa się w sytuacji
nieznajomości przez nią materiałów, które uzasadniają postawienie wobec niej wniosku.
Główne zatem zastrzeżenie co do naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych (także
art. 42 ust. 2, nie tylko art. 45 i art. 181 Konstytucji) przez zaskarżone przepisy dotyczy nie
samego zastrzeżenia prokuratora, ani obowiązywania tego zastrzeżenia wobec sędziego
pozbawianego immunitetu, lecz uczynienia rozważanego zastrzeżenia wiążącym wobec
orzekającego sądu dyscyplinarnego i wykluczenia w tym zakresie jego oceny otrzymanego
wniosku. Niezależnie zatem od powołanych we wniosku wzorców konstytucyjnych
występuje także problem relacji sąd ― prokuratura, co jest jednym z elementów oceny
dokonywanej z punktu widzenia art. 10 Konstytucji. Przyjęte w kontrolowanych normach
rozwiązanie jest ekscesywne i nieproporcjonalne. Jeżeli bowiem utajnienie wobec
zainteresowanego materiałów towarzyszących wnioskowi może być niezbędne z punktu
widzenia postępowania przygotowawczego, to przecież nie wymaga to wykluczenia badania
przez sąd zasadności tego zastrzeżenia prokuratora. Natomiast związanie sądu
(dyscyplinarnego) zastrzeżeniem prokuratora kłóci się z modelem postępowania sądowego,
gdyż sąd, z racji konstytucyjnego modelu podziału władz, ma pozycję arbitra także wobec
prokuratora, jeśli występuje on w postępowaniu sądowym.”
2.6. Zgodnie z art. 181 zd. 1 Konstytucji, pociągnięcie sędziego do
odpowiedzialności, a także pozbawienie go wolności (to pojęcie obejmuje zarówno
zatrzymanie, jak i tymczasowe aresztowanie) może nastąpić tylko za „uprzednią zgodą
sądu”. Bez zgody pozbawienie wolności (zatrzymanie, tymczasowe aresztowanie) jest
możliwe jedynie w wypadku ujęcia na gorącym uczynku i to tylko wtedy, gdy dodatkowo
wymaga tego niezbędność zapewnienia prawidłowego postępowania (zdanie drugie w art.
181) oraz gdy uczyni się zadość normie gwarancyjnej przewidzianej w zdaniu trzecim. W
każdym wypadku zatrzymania lub tymczasowego aresztowania ― w warunkach
odpowiadających sytuacji z art. 181 zdanie drugie Konstytucji, po to, aby w sprawie mogło
się toczyć normalne postępowanie wykraczające poza „czynności niecierpiące zwłoki” ―
także trzeba uzyskać zgodę sądu, jednakże następować to musi ex post pozbawienia
wolności, co wszak samo w sobie wymaga zgody na uchylenie immunitetu w celu
pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.