Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

3
choćby spółdzielnia była posiadaczem zależnym (a nie samoistnym) i choćby posiadała grunt
krócej niż kodeksowe 20 lat; wystarczy, że posiadała grunt w dniu 5 grudnia 1990 r.
W 2007 r. dodano do art. 35 dwa ustępy, w tym ustęp zakwestionowany, które
ustanawiały kolejne szczególne instytucje „zasiedzeniowe”. Zakwestionowany ust. 41
częściowo pokrywa się z ust. 4: w obu przypadkach spółdzielnia powinna posiadać grunt
w dniu 5 grudnia 1990 r.; w obu przypadkach może to być posiadanie samoistne jak i zależne;
jednakże w przypadku ust. 41 nie ma – jak w ust. 4 – odesłania do ust. 1, co oznacza, że
zasiedzenie z ust. 41 nie ma zastosowania w przypadku gdy spółdzielnia zabuduje grunt
innym (niż budynek) urządzeniem trwale związanym z gruntem.
Różni te ustępy też to, że ust. 41 wymaga by budynek był wybudowany na podstawie
pozwolenia na budowę lub decyzji lokalizacyjnej, ust. 4 wymaga tylko by nie został wydany
nakaz rozbiórki (dopuszcza więc zasiedzenie gruntu, w wyniku zabudowania go „na dziko”).
Istotną różnicą jest to, że ust. 4 dopuszcza zasiedzenie tylko nieruchomości
o „nieuregulowanym stanie prawnym” (nieustalonym właścicielu), natomiast ust. 41 pozwala
na zasiedzenie nieruchomości także o znanym właścicielu (którym może być Skarb Państwa
albo gmina). Ponadto ust. 41 przewiduje możliwość zasiedzenia w przypadku, gdy „właściciel
tej nieruchomości pozostaje nieznany”. Brak tu pewności czy „nieznany właściciel” z ust. 41
to to samo co „nieuregulowany stan prawny” z ust. 4.
Ani ust. 4, ani ust. 41 nie precyzują, kto ma podjąć starania o ustalenie właściciela czy
też na jakim etapie te poszukiwania mają się zakończyć, aby można było uznać, że właściciel
jest nieustalony, czy wystarczy tu milczenie ksiąg wieczystych, czy należy podjąć w tym celu
kwerendę w archiwach.
W opinii TK „Obserwacja dotychczasowej działalności legislacyjnej w rozważanym
zakresie wskazuje na wielość i nawarstwianie się kolejnych nowych instrumentów
nadzwyczajnego nabywania gruntów dzięki następującym po sobie nowym regulacjom,
a także rozszerzanie się rodzaju gruntów, w stosunku do których instrumenty te znajdują
zastosowanie (nie tylko grunty państwowe i komunalne, ale i prywatne). Jednocześnie
następuje intensyfikacja skutku (nabywanie nie tylko użytkowania wieczystego, ale
i własności) oraz rozszerzanie kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania
postępowania (nie tylko spółdzielnie, ale i spółdzielcy) oraz ograniczanie sekwencyjności
wyboru środka i jednoczesne słabnięcie gwarancji proceduralnych towarzyszących
postępowaniu ‘zasiedzeniowemu’”. Z rozwoju ustawodawstwa „wynika, że mimo kolejnych
regulacji i zawartych w nich narastających ułatwień w nabywaniu uprawnień do gruntu

4
zabudowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe, nie doprowadziło to do uporządkowania
stanu prawnego gruntów znajdujących się we władaniu spółdzielni”.
Problem polega m.in. na tym, że niezsynchronizowane instytucje powodują niejasność
co do tego, w jakim stanie prawnym spółdzielnia może porządkować swoje uprawnienia do
gruntu przez siebie zabudowanego. Istniejąca regulacja odnosząca się do specjalnego reżimu
nabywania własności zabudowanych gruntów przez spółdzielnie nie wyjaśnia wzajemnej
relacji między tymi instrumentami. Sam ustawodawca przyznał, że „Obecne unormowania,
zamieszczone w art. 35, są nie tylko kuriozalne, ale przede wszystkim nieczytelne” (druk
sejm. 3494/ VI kad.).
Wiele dotychczasowych zmian ustawy – łącznie z ust. 41 – dotyczyło „wszystkich
stosunków spółdzielczych, niezależnie od czasu powstania spółdzielni, jej wielkości czy
czasu uzyskania mieszkania spółdzielczego, warunków finansowych tego uzyskania i zakresu
pomocy ze środków publicznych udzielanej beneficjentom prawa do mieszkania w momencie
jego uzyskiwania. Na tle art. 2 Konstytucji powstaje pytanie o dopuszczalność kontynuacji
nieustannego rozwiązywania tego samego problemu (uporządkowanie uprawnień spółdzielni
do gruntu), a w ten sposób ciągłego premiowania określonego rodzaju podmiotów”. Prowadzi
to „do premiowania tych spółdzielni mieszkaniowych, które mimo tworzenia im w drodze
ustawowej przez całe lata (…) dogodnych warunków uzyskania tytułu prawnego do gruntów
nie skorzystały z nich. Przeciwnie, nieodpłatnie nabywają ich własność. Oznacza to
premiowanie opieszałości i tych spółdzielni, które z oporami korzystały z transformacyjnej
sanacji stosunków spółdzielczych (…). Kwestionowane rozwiązanie (…) pozbawia szans
osoby zgłaszające rewindykacje historyczne do spornego gruntu, co występuje zwłaszcza
wobec gruntów komunalnych i państwowych. Nie da się wyjaśnić, dlaczego uprawnienia
osób występujących z tymi rewindykacjami mają doznawać słabszej ochrony niż aspiracje
własnościowe spółdzielni, także zgłaszane w imię potrzeb transformacyjnych”.
Oprócz znacznej niestaranności merytorycznej przy formułowaniu tych przepisów
i posługiwania się nieadekwatnymi, z uwagi na cel, konstrukcjami prawnymi naruszeniem
„art. 2 Konstytucji jest także brak regulacji przejściowej (pomijając tę specyficzną sytuację,
że jest to kolejna zmiana przepisu i tak formalnie umieszczonego w przepisach przejściowych
u.s.m.). (…) Dokonana w art. 35 ust. 4 i 41 (…) modyfikacja tradycyjnych przesłanek
zasiedzenia narusza prawo do uzasadnionego oczekiwania przez właścicieli nieruchomości,
że bez zaistnienia przesłanek zasiedzenia określonych w Kodeksie cywilnym, tak co do
rodzaju posiadania, jak i okresu nieprzerwanego posiadania (samoistnego) nieruchomości
przez osobę trzecią, nie utracą oni prawa własności na rzecz posiadacza gruntu,

5
a przynajmniej że nie nastąpi to w zaskakujący sposób (a więc bez poszanowania dla
właściwej w tym wypadku zasady dalszego działania ustawy dawnej) oraz w drodze
nadzwyczajnych i incydentalnych rozwiązań prawnych (…). Tymczasem przepisy art. 35 ust.
4 i 41 (…), które w tym wypadku arbitralnie odwołują się do daty 5 grudnia 1990 r.,
dopuszczając zarazem skrócenie okresu nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez
spółdzielnię mieszkaniową który byłby wymagany w myśl zasad ogólnych, zostały
uchwalone w 2000 r. i w 2007 r. i weszły w życie bez odpowiednio długiej vacatio legis.
Uniemożliwiło to dotychczasowym właścicielom efektywne przeciwstawienie się skutkom
‘zasiedzenia’, statuowanego w wymienionych przepisach art. 35”.
Wątpliwości dotyczą też trybu i zakresu orzekania sądowego: czy brak wpisu
właściciela w ewidencji gruntów jest wystarczający do stwierdzenia nieustaloności
właściciela, czy też istnieje powinność sprawdzenia starych dokumentów, np. dawnych ksiąg
hipotecznych lub archiwów, czy choćby tylko sprawdzenia czy aby ktoś nie złożył
w stosunku do spornej nieruchomości jeszcze nierozpatrzonego wniosku rewindykacyjnego.
Tymczasem w takiej sytuacji wyłączone zostało stosowanie art. 511 k.p.c. w zakresie
zobowiązującym do wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania o zasiedzenie
zainteresowanych w sprawie. Istnieje też wątpliwość, czy analizowana instytucja wymaga
wytoczenia na podstawie art. 189 k.p.c. powództwa o ustalenie prawa własności, czy też
konstatację tę ma poczynić sąd wskutek nieowocnego zastosowania trybu z art. 609 k.p.c.
(ogłoszenie o postępowaniu). Wszystkie te wątpliwości mają swe źródło w przyjęciu
konstrukcji nastąpienia skutku ex lege quasi-zasiedzenia, przy deklaratoryjności orzeczenia
sądowego w tej sprawie.
TK zwrócił też uwagę, że „Właścicielem prywatnym, który może utracić prawo do
gruntu wskutek ‘zasiedzenia’ przez spółdzielnię mieszkaniową, może być m.in. dawny
właściciel nieruchomości, mający nadzieję na odzyskanie nieruchomości, niezasadnie mu
odebranej po II wojnie światowej (…), jak również osoba wywłaszczona. Z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej lub wywłaszczeniowej z powodu np.
rażącego naruszenia prawa (…) można wystąpić bezterminowo. (…) Zatem w stosunku do tej
grupy może się okazać, że zostaną one ‘pokrzywdzone na tej samej nieruchomości’
dwukrotnie, za PRL-u i za III RP”.
To wszystko przesądziło o niezgodności przepisu z art. 2 Konstytucji, a w
szczególności z zasadą lojalności państwa wobec jednostek i zasadą precyzji regulacji.
Niezgodność zakwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji ma taki charakter, że
jednocześnie oznacza to jego niezgodność z art. 64 ust. 2 (równa ochrona praw majątkowych)

6
i ust. 3 (zakaz naruszania istoty prawa własności). Ochrona własności jest bowiem
w zakwestionowanej regulacji zróżnicowana w zależności od tego czy budującym była
spółdzielnia czy też inny podmiot, który nie może korzystać z tych regulacji. Ponadto, gorzej
traktuje się właścicieli pozbawionych własności w trybie art. 35, niż w innym trybie (budowa
na cudzym gruncie, zasiedzenie, wywłaszczenie). Ci ostatni mogą bowiem w procesie
sądowym ochronić swoją własność. Zarazem przepisy te naruszyły konstytucyjne prawo gmin
do własności. Jednocześnie przepisy naruszyły konstytucyjne prawo gmin do ochrony
sądowej oraz prawo gmin do udziału w dochodach publicznych odpowiednio do
przypadających im zadań. Ustawa pozbawia je bowiem własności bez jakiejkolwiek
kompensacji.
2.2. Z kolei wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. TK orzekł, że przepisy art. 44 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustaw: o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym,
Prawo energetyczne, o partiach politycznych, o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego
do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach
i zadaniach gmin górniczych, o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej, Prawo telekomunikacyjne, o komercjalizacji, restrukturyzacji
i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”, o spółdzielniach
mieszkaniowych, o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, o przebudowie
i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w
latach 2001-2006, o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych oraz o utracie mocy ustawy
o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele
mieszkaniowe (Dz. U. Nr 154, poz. 1802; dalej jako ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r.) – są
niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W myśl przepisów poddanych kognicji TK, z chwilą ustanowienia odrębnej własności
lokali w nieruchomościach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, hipoteki
obciążające te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 kwietnia 2001 r.)
wygasają (art. 44 ust. 1). Spółdzielnia mieszkaniowa powinna obciążyć inną nieruchomość
stanowiącą jej własność hipoteką, w celu zabezpieczenia wierzytelności poprzednio
zabezpieczonej hipoteką, która wygasła (art. 44 ust. 2).
Przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. art. 44 ust. 2 zawierał
jeszcze dwa dodatkowe postanowienia, według których w razie braku nieruchomości, na
której spółdzielnia mogłaby ustanowić ową „zastępczą” hipotekę, Skarb Państwa stawał się ex

7
lege poręczycielem wierzytelności, która stosownie do art. 44 ust. 1 utraciła zabezpieczenie,
zaś do powstałego w ten sposób stosunku prawnego odpowiednie zastosowanie miały
znajdować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy poręczenia. Z dniem 1 stycznia
2002 r. ta alternatywna forma zabezpieczenia została jednak ostatecznie wyeliminowana,
wskutek czego wierzyciele spółdzielni mieszkaniowych nie dysponujących nieruchomościami,
które mogłyby zostać obciążone na zasadzie art. 44 ust. 2 u.s.m., zostali całkowicie
pozbawieni zabezpieczenia swych wierzytelności.
Pewne znaczenie dla niekorzystnego ukształtowania sytuacji prawnej wierzycieli
spółdzielni mieszkaniowych miała również wykładnia, jaka na gruncie art. 44 ust. 1 i 2
przyjęła się w orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego. Judykatura
opowiedziała się za takim rozumieniem ust. 1, zgodnie z którym do wygaśnięcia hipoteki
obciążającej nieruchomość spółdzielczą dochodziło z chwilą ustanowienia odrębnej własności
chociażby jednego lokalu na rzecz podmiotu innego niż spółdzielnia. Sądy stanęły bowiem na
stanowisku, że przyjęcie poglądu odmiennego (uznanie, że wygaśnięcie hipoteki następuje
wraz z wyodrębnieniem wszystkich lokali znajdujących się na obciążonej nieruchomości),
skutkowałoby powstaniem hipoteki łącznej, określonej w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca
1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), a tym
samym wierzyciel danej spółdzielni mieszkaniowej mógłby żądać zaspokojenia w całości lub
części zarówno od samej spółdzielni (jako właściciela części budynku mieszkalnego oraz
gruntu, na którym tenże budynek został posadowiony), jak i od właścicieli poszczególnych
lokali bądź też od spółdzielni i właścicieli lokali łącznie (art. 76 ust. 2 powołanej ustawy
o księgach wieczystych i hipotece). Tymczasem konstruując przepis szczególny,
a mianowicie art. 44 ust. 1, ustawodawca chciał – w ocenie sądów – uniknąć przedstawionych
powyżej konsekwencji podziału nieruchomości.
Jednocześnie od uchwalenia ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wątpliwości nie
budziło to, że art. 44 ust. 2 przyznawał wierzycielowi zaledwie roszczenie o ustanowienie
hipoteki, czyli prawo o charakterze czysto obligacyjnym (skuteczne inter partes), w miejsce
prawa rzeczowego (a więc skutecznego wobec wszystkich podmiotów w obrocie), ani też, że
przedmiotowe roszczenie było egzekwowalne tylko o tyle, o ile spółdzielnia miała w swych
zasobach inną nieruchomość lub gdy stała się jej właścicielem. Ponadto uwagę zwracał fakt,
że nawet w razie ustanowienia hipoteki na podstawie ust. 2, wierzyciel mógł uzyskać
w istocie słabsze zabezpieczenie aniżeli zabezpieczenie, które wygasło, ponieważ ustawa nie
gwarantowała hipotece „zastępczej” pierwszeństwa przed obciążeniami nieruchomości,
zwłaszcza hipotekami umownymi, które powstały wcześniej.