Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o finansach publicznych

Proponowane brzmienie art. 31a jest odzwierciedleniem propozycji sformułowanej w
projekcie „eksperckim”, przygotowanym przez zespół działający przy Marszałku
Województwa Mazowieckiego (druk nr 2667/VII kadencja). Zgodnie z tym projektem wpłat
do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla
województw będą dokonywały województwa, w których wskaźnik Wr jest większy od 110%
wskaźnika Wwr. Natomiast kwota rocznej wpłaty będzie obliczana się przez pomnożenie
liczby mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:
1) 40% nadwyżki wskaźnika Wr ponad 110% wskaźnika Wwr – dla województw, w
których wskaźnik Wr jest nie większy niż 170% wskaźnika Wwr;
2) 24% wskaźnika Wwr, powiększoną o 47,5% nadwyżki wskaźnika Wr ponad 170%
wskaźnika Wwr – dla województw, w których wskaźnik Wr jest większy niż 170%
wskaźnika Wwr.
Ponadto dla województw, które zamieszkuje powyżej 3 milionów mieszkańców,
proponuje się wprowadzenie tzw. współczynnika ludnościowego. Argumenty przemawiające
za uwzględnieniem przepływów ludności w dużych miastach (przedstawione wyżej) są
aktualne także wobec województw, na obszarze których takie miasta są położone. Obecność
dużych miast, pełniących funkcję centralną dla regionów, wpływa na rozwój całego regionu,
a w szczególności mniejszych miejscowości, których ludność statystycznie jest przypisana do
tych miejscowości, głównie jednak korzysta z infrastruktury transportowej i komunikacji
służącej codziennemu dotarciu do/z tego dużego miasta. Generuje to po stronie samorządów
wojewódzkich konieczność poniesienia dodatkowych nakładów w związku z rozbudowaniem
oferty transportowej i infrastruktury drogowej.
W konsekwencji w celu obliczenia kwoty rocznej wpłaty wskaźnik Ww dla takiego
województwa będzie podlegał podzieleniu przez liczbę 1,1 (art. 31a ust. 3).

10) Zmiana art. 32 ust. 1 jest konsekwencją wprowadzenia nowych wskaźników „Pr”,
„Ppr”, „Wr” i „Wwr”, natomiast zmiana art. 32 ust. 2 jest konsekwencją zmiany art. 23a.

11) Proponowany art. 32a jest do pewnego stopnia wzorowany na obecnie
obowiązującym – aczkolwiek wyłącznie w 2015 r. i tylko w odniesieniu do województw –
art. 70a ust. 4 i 5.
Celem tego rozwiązania jest wprowadzenie dodatkowego zabezpieczenia jednostek
samorządu, będących płatnikami janosikowego, przed nadmiernym i nieprzewidzianym

25
uszczerbkiem spowodowanym obowiązkiem dokonania wpłaty w sytuacji pogorszenia
koniunktury gospodarczej i wiążącą się z tym obniżką wpływów z podatków dochodowych.
Proponuje się, że w sytuacji gdy dochody podatkowe jednostki samorządu
terytorialnego, uzyskane w pierwszym półroczu roku budżetowego, będą niższe o więcej niż
10% w porównaniu do tych dochodów uzyskanych w pierwszym półroczu roku
poprzedzającego rok bazowy (a więc dwa lata wcześniej), wpłata jednostki samorządu
terytorialnego będzie ulegała proporcjonalnemu obniżeniu.

12) Dodanie do art. 33 ust. 1a jest konsekwencją wprowadzenia „progów
ostrożnościowych” (art. 29 ust. 4, art. 30 ust. 3 i art. 31a ust. 4).

13) Celem proponowanej zmiany art. 35 jest wzmocnienie gwarancji – przede
wszystkim gwarancji proceduralnych – ochrony samodzielności finansowej jednostek
samorządu zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych.
Proponuje się skreślenie regulacji zawartej obecnie w art. 35 ust. 4. Zgodnie z tym
przepisem w aktualnym brzmieniu do wpłat janosikowych nie stosuje się przepisów
Ordynacji podatkowej dotyczących odraczania terminu płatności podatku lub zapłaty
zaległości podatkowej, rozkładania na raty podatku lub zapłaty zaległości podatkowej, a także
umarzania zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. Oznacza to, że jednostka
samorządu, która obiektywnie – z przyczyn od niej niezależnych (np. związanych z
nieprzewidzianą zmianą sytuacji gospodarczej) – nie jest w stanie zapłacić raty janosikowego,
nie ma środka prawnego pozwalającego jej na ochronę stabilności finansowej.
Powyższy przepis jest niekonstytucyjny. W systemie prawnym powinny istnieć
instrumenty pozwalające na indywidualną ocenę sytuacji finansowej każdej jednostki
samorządu, która nie dokonała w terminie wpłaty w przewidzianej prawem wysokości.
Wypada dodać, że zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji „Samodzielność jednostek samorządu
terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Jednostka samorządu powinna więc mieć
proceduralną możliwość przedstawienia swoich racji w postępowaniu administracyjnym, a
następnie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast w szczególnie uzasadnionych
wypadkach powinna istnieć prawna możliwość rozłożenia płatności na raty, odroczenia, a
nawet umorzenia.
Z tych względów proponuje się, że jeżeli jednostka samorządu nie dokonała w
terminie wpłaty, gdyż nie dysponuje wystarczającymi środkami koniecznymi do pokrycia
kosztów realizacji zadań publicznych, to powinna zawiadomić o tym ministra właściwego do

26
spraw finansów publicznych i – w zależności od okoliczności – wnieść o odroczenie,
rozłożenie płatności na raty lub o umorzenie wpłaty (art. 35 ust. 5). Minister – nie później niż
w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. informacji – powinien mieć kompetencję do
wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności wpłaty, rozłożeniu wpłaty na raty albo o
umorzeniu wpłaty w całości lub w części (art. 35 ust. 6). Taka decyzja będzie podlegała
kontroli sądu administracyjnego (art. 36 ust. 7), przez co dojdzie do zagwarantowania
wymaganej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrony sądowej jednostek będących płatnikami
janosikowego.

14) Proponowane zmiany art. 36 ust. 1, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 36a ust. 6 pkt 3
są konsekwencją wprowadzenia art. 31a, regulującego nowe zasady obliczania wysokości
wpłat wojewódzkich.

15) Proponuje się zmianę art. 36 ust. 10 i dodanie do tego przepisu ust. 11. W
obecnym brzmieniu art. 36 ust. 10 mówi, że „W przypadku stwierdzenia, że jednostka
samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub regionalną
subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych w art. 29,
art. 30 i art. 70a, w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie
odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat”.
Powyższy przepis powinien zostać zmieniony ze względu na jego niekonstytucyjność.
Z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji samodzielności finansowej jednostek
samorządu (art. 167 Konstytucji) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
niedopuszczalna jest sytuacja, w której środki przekazane przez samorząd w kwocie wyższej
od należnej – mimo braku podstaw prawnych do ich pobrania – lub środki nieuzyskane przez
samorząd – mimo istnienia podstaw prawnych do ich wypłaty – są zatrzymywane w budżecie
państwa (por. uzasadnienie poselskiego projektu ustawy druk nr 2667/VII kadencja, a także
zarzuty postawione we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Sejmik
Województwa Mazowieckiego w sprawie o sygn. akt K 46/14). Każde uszczuplenie finansów
samorządowych na rzecz budżetu państwa powinno znajdować uzasadnienie w konieczności
realizacji określonych wartości konstytucyjnych. W przypadku określonym w art. 36 ust. 10
nie istnieje taka konieczność.
Dlatego też proponuje się, aby jednostka, która otrzymała zaniżoną subwencję, mogła
ubiegać się o stosowne podwyższenie kolejnych przekazywanych rat subwencji
(proponowane brzmienie art. 36 ust. 10). Natomiast jednostka, która dokonała zawyżonej

27
wpłaty wyrównawczej, powinna mieć prawo do domagania się zwrotu nadpłaty, na zasadach
określonych w Ordynacji podatkowej (proponowane brzmienie art. 36 ust. 11).

16) Uchylenie art. 36a ust. 4 pkt 1 jest konsekwencją zmiany art. 21a ust. 2 pkt 6 i
ust. 3 pkt 6, o której była mowa wyżej.

17) W związku z wprowadzeniem nowych zasad obliczania i rozdysponowywania
wpłat wyrównawczych dla województw, należy uchylić prowizoryczne rozwiązanie zawarte
w rozdziale 8a, wprowadzonym ustawą nowelizującą z dnia 23 października 2014 r.

18) Propozycja nowelizacji art. 235 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i
skreślenia art. 249 ust. 4 pkt 4 tej ustawy jest konsekwencją proponowanej zmiany art. 7 ust.
2, o której była mowa wyżej (por. też poselski projekt ustawy druk nr 2667/VII kadencja).

19) Nowe rozwiązania zaproponowane w niniejszej ustawie powinny znaleźć
zastosowanie jak najszybciej, ze względu na pogłębiający się stan niesprawiedliwości
społecznej i niekonstytucyjności, z jakim mamy obecnie do czynienia. Dlatego też proponuje
się, aby ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw,
a mechanizmy zawarte w projekcie zaczęły działać od początku 2016 r. (zob. art. 5 i art. 7
niniejszego projektu).
Proponuje się, aby nowe przepisy – zgodnie z ogólną zasadą prawa międzyczasowego
lex retro non agit – działały na przyszłość. W sprawach dotyczących wpłat jednostek
samorządu terytorialnego do budżetu państwa, ustalonych na rok 2015 r. i lata wcześniejsze,
powinny znajdować zastosowanie – co do zasady – przepisy dotychczasowe (art. 6
niniejszego projektu). Nie ma jednak potrzeby, aby w dalszym ciągu do spraw wszczętych i
niezakończonych znajdował zastosowanie budzący wątpliwości konstytucyjne przepis art. 35
ust. 4, który wyłącza możliwość odroczenia zaległej wpłaty wyrównawczej, rozłożenia jej na
raty lub umorzenia.

20) Skutkiem wejścia w życie projektu będzie zmniejszenie wpłat dokonywanych
przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa. W konsekwencji dojdzie do
zmniejszenia części równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej. Rolą budżetu państwa
powinno zatem być pokrycie powstałych w ten sposób niedoborów w budżetach niektórych
jednostek samorządu. Chodzi o powiaty i województwa, gdyż skutki finansowe projektu nie

28
spowodują uszczerbku po stronie gmin będących beneficjentami janosikowego (wynika to ze
zmian dotyczących przeznaczenia tzw. resztówek janosikowego, o czym była mowa wyżej).
W tym celu w art. 3 przewidziano, że w latach 2016 i 2017 powiaty i województwa,
które były w 2015 r. beneficjentami janosikowego, uzyskają uprawnienie do otrzymywania z
budżetu państwa tzw. części korygującej subwencji ogólnej. W ten sposób po wejściu w życie
ustawy – mimo zmniejszenia wysokości wpłat – stabilność finansowa dotychczasowych
beneficjentów janosikowego pozostanie nienaruszona.
Natomiast w dalszej perspektywie czasowej (od 2018 r.) rolą Rady Ministrów
powinno być oszacowanie dynamicznie zmieniających się potrzeb jednostek samorządu,
wynikających ze zmienionej regulacji, i zaproponowanie – w miarę możliwości, jakie będzie
dawał budżet państwa – rozwiązań zapewniających ciągłość finansowania tych jednostek.
Dlatego też w projekcie przewidziano (art. 4), że do dnia 30 czerwca 2017 r. Prezes Rady
Ministrów przedłoży Sejmowi analizę finansową skutków obowiązywania nowych
przepisów. Na podstawie tak dokonanej analizy, do dnia 30 września 2017 r., Rada Ministrów
– po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego – przygotuje
projekt odpowiedniej ustawy nowelizującej.

V. Projekt zmierza do uporządkowania sytuacji finansowej jednostek samorządu i do
uczynienia systemu poziomego wyrównania dochodów jednostek samorządu bardziej
sprawiedliwym i odpowiadającym standardowi konstytucyjnemu. Przywrócenie
konstytucyjności nie może odbyć się bez udziału ze strony budżetu państwa. Nie sposób
bowiem pominąć faktu, że to państwo – a nie wspólnoty lokalne – odpowiada za stworzenie
w 2003 r. wadliwego mechanizmu prawnego. Niedopuszczalne byłoby więc przerzucanie
ciężaru zmian, wynikających z konieczności dostosowania obecnie obowiązującego prawa do
wymogów konstytucyjnych, wyłącznie na wspólnoty lokalne.
W konsekwencji budżet państwa powinien partycypować w pokryciu uszczerbku,
który mógłby powstać w budżetach niektórych samorządów na skutek wejścia w życie
niniejszego projektu.

VI. Przedmiot projektowanej ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.




29