Rządowy projekt ustawy - Prawo działalności gospodarczej

konstrukcji regulacji rozdziału 5 SDG. W celu utrzymania możliwie wąskich
odstępstw od reguł ogólnych proponuje się wprowadzenie nowej instytucji, tj.
odrębnego trybu pobierania i dokonywania oględzin.
Wprowadzenie nowej instytucji uzasadnione jest tym, że alternatywnym
rozwiązaniem mogłoby być stopniowe poszerzanie listy wyjątków od art. 79 ust. 1
SDG, który ustanawia zasadę zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia
kontroli. W ocenie projektodawcy poszerzanie katalogu wyjątków byłoby
nieproporcjonalne do celu, jakim jest zapewnienie skutecznego nadzoru. Do
prawidłowego wykonywania zadań organów kontroli wystarczające jest bowiem
pobranie próbek i dokonywanie oględzin, z pozostawieniem pozostałych czynności
kontrolnych w reżimie art. 79 ust. 1 SDG.
Rozwiązanie godzi obowiązek zawiadamiania o kontrolach, które nadal będzie
standardem ich przeprowadzania, i potrzebą zapobiegania nieuczciwym zabiegom
niektórych przedsiębiorców. Jeżeli kontrola prowadzona jest w związku z
podejrzeniem popełnienia przestępstwa, przestępstwa skarbowego, wykroczenia
lub wykroczenia skarbowego i organ korzysta z odstępstw określonych w art. 84d
SDG (które zostały przeniesione do PDG), wówczas kontrolowanemu nie będzie
przysługiwał sprzeciw, a zatem czynności kontrolne nie będą podlegały
obligatoryjnemu wstrzymaniu.
W wielu dziedzinach prawa przedsiębiorcy zobowiązani są do określonych
czynności faktycznych. Przykładowo taki charakter mają wymogi zachowania
odpowiednich warunków higienicznych i sanitarnych, składowania odpadów,
spełniania bezwzględnie obowiązujących paramentów technicznych użytych
materiałów, np. budowlanych, terminu przydatności żywności itd. Naruszenie
przepisów w wielu dziedzinach skutkuje realnym zagrożeniem zdrowia i życia,
nawet w skali epidemii, lub poważnym zanieczyszczeniem środowiska naturalnego,
często o nieodwracalnych skutkach. Jednocześnie jednak stosunkowo łatwe jest
usunięcie dowodów naruszenia prawa, przez np. ukrycie albo przemieszczenie
dowodów lub ich zamienienie na przedmioty zgodne z prawem. Z tego względu
termin 7 dni zawiadomienia o kontroli obniża skuteczność egzekucji prawa.
Taki stan rzeczy jest nie tylko szkodliwy dla interesów indywidualnych
(inwestorów, konsumentów, pacjentów itp.), ale także dla interesu publicznego,
często w dużej skali (ochrona środowiska). Niewystarczająco skuteczna egzekucja
49

prawa prowadzi także do zakłócenia uczciwej konkurencji na rynku. Dominującym
motywem wielu naruszeń jest dążenie do obniżenia kosztów działalności
gospodarczej. To prowadzi do bardzo negatywnego zjawiska wypierania z rynku
rzetelnych przedsiębiorców, którzy ponoszą koszty związane z przestrzeganiem
prawa, przez te podmioty, które ignorują wymogi określone przepisami lub w ogóle
działają poza sferą regulowaną prawem.
Efektywna egzekucja prawa służy ochronie nie tylko takich cennych wartości jak
zdrowie, życie, ochrona środowiska, ale także ma pozytywne oddziaływanie na
warunki rynkowe przez eliminację nieuczciwej konkurencji. Stąd celowe jest
dopuszczenie w szerszym zakresie przeprowadzania wybranych czynności
kontrolnych bez uprzedniego zawiadomienia. Takimi czynnościami kontrolnymi,
które nie są nadmiernie uciążliwe dla rzetelnych przedsiębiorców, a wydatnie
pomogą w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, są pobieranie próbek i oględziny.
Ponieważ nowe rozwiązanie ma służyć szeroko pojętemu bezpieczeństwu, z
oględzin dokonywanych w trybie doraźnym wyłączono dokumenty. Fałszerstwo
dokumentów jest bowiem przestępstwem i powinno być ścigane w trybie karnym.
5) Art. 96 ust. 2. Umożliwienie kontroli dokumentów w miejscu ich
przechowywania
Wprowadzono możliwość przeprowadzania kontroli nie tylko w siedzibie organu,
ale także – za zgodą kontrolowanego – w miejscu przechowywania dokumentów
(np. rachunkowych, płacowych).
Bardzo często prowadzenie dokumentacji powierzane jest wyspecjalizowanym
firmom. W celu uniknięcia konieczności przewożenia dokumentacji celowe jest
umożliwienie przeprowadzania kontroli w miejscu przechowywania dokumentów.
6) Art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 1. Zmiany dotyczące książek kontroli
Proponuje się, aby domniemanie, że zawarte w książce kontroli dane znajdują
potwierdzenie w dokumentach przechowywanych przez przedsiębiorcę, dotyczyło
zarówno książek kontroli prowadzonych w postaci elektronicznej, jak i papierowej.
Obowiązujące, w obecnym stanie prawnym, ograniczenie ww. domniemania do
książek prowadzonych w postaci elektronicznej nie znajduje bowiem racjonalnego
uzasadnienia.

52 Zob. art. 270 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.).
50

Ponadto proponuje się, aby z brzmienia przepisu wprost wynikało, że udostępnienie
elektronicznej książki kontroli mogło nastąpić nie tylko za pomocą jej wydruków,
ale także przez zapewnienie dostępu do urządzenia pozwalającego na zapoznanie
się z zapisami w niej umieszczonymi w postaci elektronicznej.
7) Art. 100 ust. 2. Umożliwienie przeprowadzania wspólnych kontroli
Umożliwiono – na wniosek lub za zgodą przedsiębiorcy – przeprowadzanie
wspólnych kontroli organów administracji publicznej, jeżeli przedmiotem kontroli
jest ten sam przedmiot (te same przedmioty), a przeprowadzenie kontroli jest
obligatoryjne (np. kontrola obiektu budowlanego przed dopuszczeniem do
użytkowania).
Limit czasu liczony będzie odrębnie dla każdego organu, jak dotychczas. SDG
określa w art. 82 zakaz przeprowadzania równocześnie więcej niż jednej kontroli.
Wyjątki od tej zasady są wymienione w tej ustawie, co przewidziano również w
PDG.
Wariantem wspólnej kontroli jest wszczęcie kolejnej kontroli w trakcie trwania
innej kontroli. Na taką okoliczność przedsiębiorcy należy przyznać prawo do
wyrażenia zgody na wszczęcie kolejnej kontroli, zanim zostanie zakończona
poprzednia kontrola innego organu. Przepis taki jest zbliżony do obecnie
obowiązującego art. 79 ust. 5 SDG, zgodnie z którym na wniosek przedsiębiorcy
kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia
zawiadomienia o wszczęciu kontroli. Jeżeli przedsiębiorca uzna, że prowadzenie w
stosunku do niego w tym samym czasie więcej niż jednej kontroli nie wpłynie
negatywnie na jego funkcjonowanie, to przepisy prawa będą umożliwiały mu
wyrażenie na to zgody.
Rozwiązanie ograniczy czas trwania kontroli w danym roku, jak również umożliwi
przedsiębiorcy uzyskanie niezbędnych uzgodnień i stanowisk organów
administracji publicznej w możliwie krótkim czasie i w sposób możliwie
nieuciążliwy. Ocena, czy wspólna kontrola jest faktycznie korzystna, będzie w
każdym przypadku należała do przedsiębiorcy i będzie mogła być podjęta tylko z
jego inicjatywy.
8) Art. 104. Zakaz ponownej kontroli
Wprowadzono zakaz kontroli, w sytuacji gdy dotyczy ona sprawy, w której doszło
do wydania przez ten organ ostatecznego rozstrzygnięcia, z wyłączeniem
51

przypadków, kiedy organ prowadziłby kontrole, których celem byłoby sprawdzenie
wykonania wspominanego rozstrzygnięcia.
Zakaz nie będzie miał zastosowania, gdy ponowna kontrola jest niezbędna do
przeprowadzenia postępowania w:
1) sprawie stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia, uchylenia lub
zmiany decyzji ostatecznej lub wznowienia postępowania w sprawie
zakończonej decyzją ostateczną;
2) związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd
administracyjny;
3) celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu, w związku z
przeprowadzoną kontrolą.
Rozwiązanie ograniczy czas trwania kontroli. Przedsiębiorca nie będzie zmuszony
do przedkładania organom administracji publicznej tych samych dokumentów. Nie
będzie również narażony na różnice w ustaleniach oraz zaleceniach pokontrolnych.
Przedmiotowe rozwiązanie jest wzorowane na art. 282a § 1 i 2 Ordynacji
podatkowej.
W tym zakresie należy jednak pamiętać o normach obecnie ujętych w art. 83 SDG,
które wskazują maksymalny czas trwania wszystkich kontroli organu w danym
roku kalendarzowym.
9) Art. 109 ust. 2. Sprzeciw na przedłużenie czasu kontroli i art. 109 ust. 18.
Możliwość złożenia skargi do sądu na postanowienie organu kontroli
Obowiązujące przepisy rozdziału 5 SDG odnoszące się do sprzeciwu
przedsiębiorcy wobec działań organu kontroli należało uzupełnić o regulację
umożliwiającą złożenie skargi do sądu administracyjnego lub zażalenia do sądu
powszechnego, w zależności od sądu właściwego do rozpatrywania rozstrzygnięć
wydanych przez organ, na postanowienie organu kontroli o kontynuowaniu
czynności kontrolnych.
Dodatkowo umożliwiono przedsiębiorcy złożenie uzasadnionego sprzeciwu wobec
każdorazowego przedłużenia czasu trwania kontroli przez organ kontroli.
Procedura sprzeciwu byłaby podobna do obowiązujących przepisów art. 84c SDG.

53 Zob. art. 105m ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – przewiduje on, że zażalenie na
postanowienie Prezesa UOKiK w przedmiocie czynności kontrolnych rozpoznaje Sąd Okręgowy w
Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
52

Złożenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu kontroli o
kontynuowaniu czynności kontrolnych nie będzie wstrzymywało tych czynności.
Jednakże do spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne będzie stosować
się przepis art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrola może zostać każdorazowo
przedłużona wyłącznie z przyczyn niezależnych od organu i wymaga tylko
uzasadnienia na piśmie (art. 83 ust. 3 SDG). Przedsiębiorca jednak może wnieść
sprzeciw wobec przedłużenia czasu trwania kontroli jedynie w sytuacji, gdy organ
przekroczy maksymalny czas trwania kontroli (art. 83 ust. 1 SDG).
SDG nie zawiera odrębnej regulacji stanowiącej o właściwości sądów
administracyjnych do kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu
kontrolnym, o czym mowa w art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, na podstawie
art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy, skargi przedsiębiorców są odrzucane. Przedsiębiorcy
nie mają zatem skutecznych możliwości dochodzenia swoich racji przed sądem po
wyczerpaniu instancyjności postępowania przewidzianego w art. 84c SDGW myśl art. 77 ust. 6 SDG dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ
kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności
gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie
mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym,
karnym lub karnoskarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. To
oznacza, że uzyskanie orzeczenia stwierdzającego zebranie dowodów z
naruszeniem prawa może być w żywotnym interesie przedsiębiorcy.
5. Termin wejścia w życie
Termin wejścia w życie ustawy zostanie określony w ustawie – Przepisy
wprowadzające ustawę – Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z uchwałą nr 20
Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów

54 Zgodnie z art. 84c ust. 1 SDG przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec niektórych zachowań
kontrolera, w tym np. braku zawiadomienia od kontrolującego o zamiarze wszczęcia kontroli,
podjęcia kontroli bez upoważnienia czy przekroczenia czasu trwania kontroli. Rozpatrując sprzeciw,
organ kontroli wydaje postanowienie (odstąpienie od czynności kontrolnych, kontynuowanie
czynności kontrolnych), wobec którego przedsiębiorca może wnieść zażalenie.
53