Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Druk nr 3157


Warszawa, 12 grudnia 2014 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja
Prezydent

Rzeczypospolitej Polskiej



Pan

Radosław Sikorski

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej




Szanowny Panie Marszałku
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. przedstawiam Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt
ustawy

- o zmianie ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że do reprezentowania mojego
stanowiska w toku prac nad projektem ustawy upoważniam Pana Olgierda
Dziekońskiego - Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej.

Łączę wyrazy szacunku

(-)Bronisław Komorowski
Projekt
USTAWA
z dnia ……………….. 2014 r.

o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Art. 1. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.
U. z 2013 r. poz. 1205 oraz z 2014 r. poz. 40 i poz. 1101) wprowadza się następujące zmiany:
1)
w art. 7:
a) w ust. 2 pkt 1 otrzymuje brzmienie:
„1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania
zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,”,
b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi
przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki
rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
1) znajdują się na terenie zwartej zabudowy obszarów wiejskich, to znaczy
położone są między gruntami zabudowanymi odległymi od siebie nie
więcej niż 150 metrów i posiadającymi dostęp do tej samej drogi,
2) najmniejsza odległość od tych gruntów do granicy najbliższej działki
budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.)),
nie przekracza 50 metrów,
3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej
w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.)),
4) ich powierzchnia nie może przekraczać 0,5 ha, bez względu na to, czy
stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.”;
2) po art. 7 dodaje się art. 7a w brzmieniu:

1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały zgłoszone w Dz. U. z 2014 r. poz. 659,805,822,906 i
1200.
2) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 843, 1446 i 1543
oraz z 2014 r. poz. 659 i 1310.
„Art. 7a. Przepisów art. 7 nie stosuje się do gruntów rolnych w zakresie niezbędnym
do realizacji celów publicznych, o których mowa:
1) w art. 6 pkt 1 i 1a, pkt 2-7 oraz pkt 9-9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami;
2) w art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci
telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.));
3) w art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w
zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących ( Dz. U. Nr
135, poz. 789, z 2012 r. poz. 951 oraz z 2014 r. poz. 40).”.

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.



3) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2012 r. poz. 951, 1256, 1445 oraz z 2014 r. poz.
768.
Uzasadnienie do projektu ustawy
o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych


Wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy

Naturalną cechą procesów rozwoju gospodarczego i społecznego jest zmiana sposobu
użytkowania ziemi. W ramach zwiększonych potrzeb inwestycyjnych następuje
przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele – przede wszystkim na tereny
osiedlowe (49,8% powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej w 2012 roku) i pod
użytki kopalne (21,6%).
Straty zasobów ziemi w rolnictwie, będące wynikiem rozwoju urbanizacji, były do tej
pory traktowane jako uzasadniony koszt rozwoju przestrzennego. Z założenia przyjmowano,
że zasoby przestrzeni rolniczej są wystarczająco duże dla zaspokojenia obecnych i przyszłych
potrzeb żywnościowych kraju – nawet w przypadku ich dowolnego uszczuplenia. W
literaturze wskazuje się jednak, że założenie to może okazać się błędne. Wobec zmian klimatu
i dominacji w pokrywie glebowej Polski gleb o małych zdolnościach retencyjnych, ochrona
najlepszych siedlisk glebowych nabiera istotnego znaczenia. Jest to szczególnie istotne w
sytuacji, gdy tych najlepszych siedlisk glebowych nie mamy w Polsce zbyt wiele. Należy
uświadomić sobie bowiem, że w ogólnej powierzchni użytków rolnych grunty zaliczone do
klasy bonitacyjnej I stanowią zaledwie 0,36% ogółu powierzchni, a do klasy II – 2,89%.
Nieco więcej, lecz i tak niewiele w stosunku do potrzeb produkcji rolniczej, jest gruntów
klasy III – 22,66%.
Konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich
przeznaczenia leży u podstaw wprowadzania do systemu prawa specjalnych rozwiązań.
Współcześnie rozwiązania te można znaleźć w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie
gruntów rolnych i leśnych. W swoim pierwotnym brzmieniu ustawa ta przewidywała
powszechną ochronę gruntów rolnych wprowadzając jedynie wyłączenia dla użytków klas V i
VI wytworzonych z gleb pochodzenia innego niż organiczne oraz wyłączenia dla niewielkich
powierzchni gruntów rolnych klas wyższych. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 roku o zmianie
ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zniosła praktycznie całkowicie ochronę gruntów
klasy IV i niższych. Jak pokazała praktyka, nie wpłynęło to na ograniczenie presji
inwestycyjnej na grunty wyższych klas.
Niezależnie od zmiany sposobu przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III w trybie
określonym ustawą (utrzymującym się na poziomie 1 tys. ha rocznie) zaobserwowano
niekontrolowane przeznaczanie na cele nierolnicze gruntów klas I-III w oparciu o możliwość
dokonania tego w przypadku, gdy zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia nie
przekraczał 0,5 ha. Ten pomyślany, jako wyjątek przepis stał się polem nadużyć
stwierdzonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu

1 Rocznik Statystyczny Rolnictwa, GUS, Warszawa 2013, s. 89
2 T.Stuczyński, A.Łopatka, Prognoza przekształceń gruntów rolnych na cele związane z urbanizacją w
perspektywie roku 2030, Studia i Raporty IUNG-PIB z 2009 r., z. 14, s. 260
3 T.Stuczyński, A.Łopatka, op.cit., s. 260
4 Rocznik Statystyczny Rolnictwa, GUS, Warszawa 2012, s. 78, dane wg stanu na 2000 rok
1

przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia
2013 roku, sygn. IV SA/Po 636/13, który wskazał, że przyjęcie prostej - i co do zasady
słusznej - reguły, iż 0,5-hektarowe kryterium obszarowe określone w ustawie o ochronie
gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki
zabudowy, daje to inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody
na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że
dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek
o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z
tych działek osobno nie byłoby wówczas - w myśl powołanej wyżej reguły - objęte
wymogiem zawartym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega zaś
wątpliwości, że dopuszczenie możliwości dzielenia i w rezultacie przeznaczania na cele
nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo
większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych czysto iluzoryczną. To z kolei
rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej
powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny.
Aby przeciwdziałać opisanym powyżej praktykom uchwalona 8 marca 2013 roku
ustawa o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadziła obowiązek
uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia
wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. W konsekwencji taka
zmiana uniemożliwiła pozarolniczą działalność inwestycyjną na takich użytkach bez
uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzyskania w
ramach procedury planistycznej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Ta słuszna co do zasady nowelizacja okazała się jednak zbyt daleko idąca –
doprowadziła bowiem do sytuacji, w której niemożliwe jest (bez przeprowadzenia kosztownej
procedury planistycznej) zagospodarowanie nieruchomości zlokalizowanych wśród
istniejącej, gęstej zabudowy i tym samym niemających już i niemogących mieć w przyszłości
znaczenia dla produkcji rolniczej.
Konieczność poprawy tego stanu stała się impulsem do próby przywrócenia
pierwotnych, niekorzystnych z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych rozwiązań, co
przewidywał wniesiony do Sejmu już 22 lipca 2013 roku projekt ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych (druk sejmowy nr 1783). Projekt ten został negatywnie oceniony przez
Biuro Analiz Sejmowych, które wskazało, że wprowadzenie rozwiązania postulowanego w
przedłożonym projekcie może przyczynić się do osłabienia ochrony gruntów rolnych o
najwyższej przydatności produkcyjnej, co w szczególności może sprzyjać procederowi
dzielenia zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary – poniżej 0,5 ha – wyłącznie w tym
celu, aby można było przeznaczyć grunty rolne na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o
ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W toku dalszych prac legislacyjnych wprowadzone zostały zmiany do projektu
zawartego w druku nr 1783, jednakże prowadziły one do dalszej liberalizacji zmiany

5 Inne wyroki odnoszące się do tego zagadnienia to np. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08; wyrok
NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 697/09
6 J.Waszczuk-Napiórkowska, Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o
ochronie gruntów rolnych i leśnych (druk nr 1783), Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa, 2013, s. 4
2