Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw

„dorobić” się mieszkania. Decyzje o odebraniu budynków właścicielom były decyzjami
ówczesnej władzy państwowej, a w żadnym wypadku nie były decyzjami gmin czy też tym
bardziej otrzymujących przydziały na mieszkania w tych budynkach lokatorów, którzy
musieli przecież gdzieś zamieszkać. Tymczasem obecnie – na skutek zaniechań
legislacyjnych - odpowiedzialność za działania ówczesnej władzy państwowej oraz
konsekwencje tych działań dotykają bezbronnych obywateli oraz obciążają gminy. Sytuacja ta
godzi w prawa nabyte lokatorów oraz jest sprzeczna z zasadą sprawiedliwości społecznej.

3. Dotychczasowe regulacje prawne.

I. Prawo do lokalu socjalnego

Zarówno ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994r., jak
ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz późniejsze jej nowelizacje regulowały tylko część
stosunków, w których, w istniejącej sytuacji społeczno– ekonomicznej i gospodarczej,
występowała potrzeba ingerencji państwa w związku z koniecznością zapewnienia
odpowiedniej realizacji zadań w dziedzinie zapobiegania bezdomności i udzielenia gwarancji
realizacji takich praw człowieka jak prawo do ochrony przyrodzonej ludzkiej godności a
także poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania wobec osób
eksmitowanych. W związku z tym przeciwdziałanie narastaniu zjawiska bezdomności i
ochrona elementarnych praw człowieka w wypadku, kiedy zapadały orzeczenia, których
skutkiem była egzekucja opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych
w stosunku do osób w nich zamieszkujących, dotyczyły tylko niektórych podmiotów.
Prawo do lokalu socjalnego z jednoczesnym zawieszeniem egzekucji opróżnienia lokalu do
czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, zgodnie z art.
14 ustawy o ochronie praw lokatorów, mogą obecnie uzyskać tylko i wyłącznie lokatorzy, pod
warunkiem jednak, że sama ustawa nie wyklucza ich spod działania ochrony w niej
przewidzianej (np. osoby zamieszkujące w mieszkaniowych zasobach MSWiA). To oznacza,
że uprawnień tych są pozbawieni:
- byli właściciele mieszkań, którzy utracili prawo do mieszkania w wyniku licytacji
zakończonej prawomocnym orzeczeniem o przysądzeniu własności na rzecz innej osoby (nie
są lokatorami),
- lokatorzy zamieszkujący w zasobach MSWiA, czy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
( sytuacja osób zamieszkujących w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie
będących żołnierzami uległa znacznej poprawie na skutek orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008r., Sygn. akt K 32/05 i późniejszej nowelizacji ustawy
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej),
- osoby wobec których sąd orzekł o obowiązku opróżnienia pomieszczenia tymczasowego ( a
więc osoby bezdomne w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej).
- lokatorzy mieszkań wynajmowanych w trybie przepisów o najmie okazjonalnym
- osoby, które zajęły lokal bez tytułu prawnego (bardzo często chodzi tutaj o sytuacje inne, niż
„włamanie” się do pustego lokalu).
Z przyczyn zarówno merytorycznych (takich jak brzmienie art. 14 ust. 7 ustawy o ochronie
praw lokatorów) jak i praktycznych (zawiłość niektórych postępowań sądowych i opieszałość
sądów) uprawnień tych także pozbawione są inne osoby, które formalnie spełniają ustawową
definicję lokatora, a wobec których egzekucja opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu ich
potrzeb mieszkaniowych jest prowadzona na podstawie innego tytułu wykonawczego niż
prawomocny wyrok orzekający o obowiązku opróżnienia zajmowanego przez nie lokalu.
30

We wszystkich wyżej wymienionych wypadkach nie mają znaczenia pozostałe
okoliczności takie jak: niepełnosprawność (w tym również niepełnosprawność o stopniu
znacznym), ciężka lub przewlekła choroba (nawet jeśli stan chorego kwalifikuje się jako stan
terminalny), wiek ( w tym także jeśli eksmitowanym jest dziecko niepełnosprawne, z
zaburzeniami natury psychiatrycznej, albo upośledzeniem umysłowym, nawet gdyby było
oczywiste, że utraci ono w ten sposób możliwość pozostawania pod opieką swoich
najbliższych). Mimo, że zaistnienie w/w okoliczności powszechnie wywołuje wobec
znajdujących się w takiej sytuacji osób współczucie i potrzebę solidarności, a wykonanie
eksmisji bez przyznania prawa do lokalu socjalnego w tego rodzaju sytuacjach w sposób
naturalny budzi sprzeciw ze względów humanitarnych i etycznych - ustawa nie przewiduje
możliwości przyznania tym osobom prawa do lokalu socjalnego z jednoczesnym
zawieszeniem wykonania egzekucji opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im lokalu
socjalnego. W obecnym stanie prawnym okoliczności te nie mogą stanowić same w sobie
przyczyny, dla której sąd wydając wyrok nakazujący opróżnienie lokalu mógłby orzec o
uprawnieniu eksmitowanych do lokalu socjalnego, jeśli nie są oni lokatorami w rozumieniu
ustawy, mimo że z pewnością inny jest stopień naruszenia prawa do ochrony ludzkiej
godności, czy prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego, gdy egzekucja opróżnienia
lokalu bez zapewnienia lokalu socjalnego zostaje wykonana w stosunku do dorosłej zdrowej
osoby- nawet jeżeli byłaby to osoba bezrobotna i zamieszkująca w regionie o wysokim
wskaźniku bezrobocia- niż w stosunku do terminalnie chorego dziecka cierpiącego z powodu
zaawansowanej choroby nowotworowej wychowującego się w doświadczającej ubóstwa
rodzinie. Sama konieczność prowadzenia tego rodzaju rozważań w niniejszym uzasadnieniu
pokazuje, że obecne regulacje pozwalają władzy na ingerencję w podlegające ochronie
prawnej sfery życia (wykonanie przez funkcjonariusza publicznego, jakim jest komornik,
eksmisji na bruk) bez gwarancji poszanowania praw podstawowych jednostki. Oczywiście
państwo jest zobowiązane do tego by w określonych okolicznościach ingerować w stosunki
pomiędzy lokatorami a właścicielami i umożliwiać realizację praw wynikających z własności,
jednakże zobowiązania te obejmują także konieczność zagwarantowania, aby taka ingerencja
nie naruszała ochrony podstawowych praw człowieka w stosunku do eksmitowanych. Sama
Preambuła do Konstytucji RP głosi, iż ochrona przyrodzonej godności człowieka i obowiązek
solidarności z innymi stanowią zasady będące niewzruszoną podstawą Rzeczypospolitej
Polskiej.

II. Pomieszczenia tymczasowe

Egzekucję opróżnienia lokalu z osób, które nie uzyskały uprawnienia do lokalu
socjalnego wykonuje się do pomieszczenia tymczasowego, jeśli gmina wskaże takie
pomieszczenie lub do noclegowni, schroniska albo innej placówki zapewniającej miejsca
noclegowe, jeśli gmina nie dysponuje odpowiednimi pomieszczeniami. Przy czym komornik
ma obowiązek wstrzymać się z wykonaniem egzekucji opróżnienia lokalu do czasu gdy
gmina wskaże pomieszczenie tymczasowe, ale nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy. Przepisy
art. 1046 kodeksu postepowania cywilnego nie określają natomiast dopuszczalnego
najkrótszego czasu, w którym komornik ma obowiązek wstrzymać się z dokonaniem
egzekucji opróżnienia lokalu w oczekiwaniu na wskazanie pomieszczenia tymczasowego. W
rezultacie komonicy wykonują egzekucję opróżnienia lokalu niezwłocznie, gdy gmina udzieli
odpowiedzi, iż pomieszczenia tymczasowego nie wskaże, gdyż nie posiada takich
pomieszczeń w swoich zasobach. Wprawdzie art. 25 c ustawy o ochronie praw lokatorów
stanowi, iż umowę najmu pomieszczenia tymczasowego zawiera się z osobą wobec której
wszczęto egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego w którym orzeczono obowiązek
opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika bez prawa do
31

lokalu socjalnego, ale nie określa, że to zawarcie umowy najmu pomieszczenia
tymczasowego miałoby nastąpić przed wykonaniem eksmisji. Zatem instytucja pomieszczenia
tymczasowego z pewnością nie gwarantuje, iż eksmisje wykonuje się ze wskazaniem
pomieszczenia, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. W tym stanie rzeczy Polska łamie
prawo człowieka do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz poszanowania
mieszkania, które zostało ustanowione art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności. Nie budzące wątpliwości stanowisko w powyższej kwestii zajął
Europejski Trybunał Praw Człowieka w następujących wyrokach: z dnia 24 maja 2007 w
sprawie nr 32718/02 Tuleshov przeciwko Rosji, z dnia 9 października 2007 r. w sprawie nr
7205/02 w sprawie Stankovà przeciwko Słowacji oraz z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie nr
28261/06 Ćosić przeciwko Chorwacji - orzekając, iż eksmisja bez wskazania lokalu ( ang.
adequate alternative housing lub adequate replasing housing) do którego ma nastąpić
przekwaterowanie narusza art. 8 Konwencji. Pomijając fakt, iż pomieszczenie tymczasowe
nie jest mieszkaniem w rozumieniu Konwencji, ani lokalem w rozumieniu ustawy o ochronie
praw lokatorów, między innymi z tego powodu, że dopuszcza zakwaterowanie w jednym
pomieszczeniu obcych wobec siebie osób, to noclegownia już na pewno nie może pełnić
funkcji „adekwatnego alternatywnego mieszkania” ani „adekwatnego zastępczego
mieszkania”. Ponadto pod rządami obecnie obowiązującego prawa wielokrotnie zdarzało się,
iż na podstawie art. 1046 § 4 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 17 i art. 25 d
ustawy o ochronie praw lokatorów - komornik wykonywał obowiązek opróżnienia lokalu
wobec osób nie posiadających uprawnienia do lokalu socjalnego lub zamiennego, wśród
których były dzieci lub osoba samotna cierpiąca na poważne zaburzenia natury
psychiatrycznej, w zimie (w okresie ochronnym) do noclegowni. W zestawieniu z
powszechnie znanymi pojawiającymi się rokrocznie w okresie nastania mrozów medialnymi
doniesieniami o liczbie osób bezdomnych, które poniosły śmierć w wyniku zamarznięcia oraz
powszechnie znanym faktem, iż miejsca w noclegowniach, w zależności od obowiązującego
w tych placówkach regulaminu, są przyznawane na okres od 1 doby do kilku tygodni-
wykonywanie wyroków nakazujących opróżnienie lokalu, w powyżej opisanych warunkach,
częstokroć stanowi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia osób eksmitowanych.
Zaznaczyć należy, że przy wykonywaniu przez komornika wyżej opisywanych czynności nie
ma obowiązku asystować pracownik pomocy społecznej, który mógłby interweniować w tego
rodzaju wypadkach np. kierując takie osoby do domu pomocy społecznej lub ośrodka
interwencji kryzysowej (powodem braku wprowadzenia takich regulacji zapewne jest
chroniczny brak wolnych miejsc w tego rodzaju placówkach).
Art. 25 d ustawy o ochronie praw lokatorów ogranicza krąg osób uprawnionych do
otrzymania pomieszczenia tymczasowego w wypadku wykonywania egzekucji bez
uprawnienia do lokalu socjalnego lub zamiennego wykluczając następujące kategorie osób:
- zobowiązanych do opróżnienia lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu
okazjonalnego, której zawarcie zostało zgłoszone zgodnie z art. 19b ust. 1 ustawy o ochronie
praw lokatorów,
- zobowiązanych do opróżnienia tymczasowego pomieszczenia (są to osoby bezdomne w
rozumieniu ustawy o pomocy społecznej),
- zobowiązanych do opróżnienia lokalu, którego zajęcia dokonały bez tytułu prawnego,
- zobowiązanych do opróżnienia lokalu z powodu zachowania czyniącego uciążliwym korzystanie
z innych lokali
-zobowiązanych do opróżnienia lokalu z powodu stosowania przemocy w rodzinie.
W związku z tym wśród osób, którym nie przysługują uprawnienia do pomieszczenia
tymczasowego częstokroć znajdują się:
- dzieci lokatorów, którzy utracili prawo do zajmowania lokalu w związku ustaniem najmu
okazjonalnego lub osoby pozostające w analogicznej sytuacji i jednocześnie niepełnosprawne,
przewlekle chore, także osoby w podeszłym wieku ( najemca zawierając umowę najmu ma w
32

takich wypadkach obowiązek wskazać lokal, do którego mógłby się wyprowadzić, gdyby umowa
najmu wygasła, w praktyce jednak właścicielem lub najemcą takiego lokalu jest osoba trzecia i
przeprowadzenie się do niego może okazać się niemożliwe),
- dzieci, których rodzice zajęli lokal bez tytułu prawnego lub inne osoby znajdujące się w
dramatycznej sytuacji (np.: zdarzają się wypadki, gdy chodzi tu o samotną matkę, znajdującą się
od wielu lat pod presją stosującego przemoc domową partnera, doświadczającą objawów stresu
pourazowego, która zajęła lokal uciekając przed przemocą domową, z powodu braku wolnych
miejsc w ośrodku interwencji kryzysowej; osoby, które wprowadziły się do lokalu opuszczonego
przez kogoś z ich rodziny; osoby bezdomne w sytuacji, gdy jedno z partnerów jest osobą ciężko
chorą),
- osoby, które cierpią z powodu zaburzeń natury psychiatrycznej lub upośledzone umysłowo,
wobec których zapadł wyrok nakazujący opróżnienie lokalu z powodu uporczywego lub rażącego
zachowania czyniącego uciążliwym korzystanie z innych lokali (szczególnie jeśli były to wyroki
zaoczne).
Osoby te nie mogą nadal zajmować lokali do których utraciły tytuł prawny, jednakże z przyczyn
natury etycznej sprzeciw budzi samo w sobie dopuszczenie możliwości przeprowadzenia eksmisji
bez zapewnienia lokalu, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, szczególnie ze względu
na fakt, iż wykonanie takiego wyroku może w czasie, w którym podlega on realizacji- np. po 5
latach- w odniesieniu do konkretnych podmiotów, w kontekście aktualnej ich sytuacji życiowej,
osobistej, rodzinnej, finansowej, zdrowotnej i społecznej rodzić różnego rodzaju drastyczne w
swych przejawach konsekwencje.
W krytycznych wobec obowiązującego stanu prawnego medialnych wypowiedziach
komorników pojawiał się także wątek związany z faktem, iż brakuje placówek, które mogłyby
udzielać schronienia bezdomnym rodzinom. W związku z tym wykonanie egzekucji opróżnienia
lokalu wobec małżonków- jeśli gmina nie zapewni eksmitowanym pomieszczenia tymczasowego-
oznacza ich faktyczne rozdzielenie. W przypadku gdy rodzina taka składa się z obojga rodziców i
dzieci w najlepszym wypadku- jeśli prawa rodzicielskie nie zostaną rodzicom odebrane -
dochodzi do swego rodzaju oddzielenia ojca od dzieci i ich matki- od tego momentu ojciec może
zaledwie widywać się z dziećmi; relacje te przypominają sytuację, której doświadczają rodziny po
rozpadzie małżeństwa. Matka z dzieckiem może znaleźć nocleg w ośrodku interwencji
kryzysowej, chociaż i to często nie jest możliwe. Obecnie coraz częściej spotyka się sytuacje, w
których matki z dziećmi przyjmowane są na 1-razowy nocleg przez różne noclegownie w mieście,
każdorazowo przez inną placówkę.
Pomieszczenia tymczasowe są przyznawane na krótki okres od 1 do 6 miesięcy. Eksmisja z
pomieszczenia tymczasowego jest przeprowadzana do noclegowni, schroniska lub innej placówki
świadczącej miejsca noclegowe, co de facto oznacza, iż jest to tzw. eksmisja na bruk.
Osoby, które decydują się na korzystanie z pomieszczenia tymczasowego to z definicji osoby
pozostające w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej, gdyż pomieszczenia te nie gwarantują
ochrony nawet minimum prywatności, a warunki bytowe w nich są skrajnie skromne, zatem nikt,
kto mógłby zapewnić sobie dach nad głową w inny sposób nie korzysta z pomieszczenia
tymczasowego. To oznacza, że poza nielicznymi wyjątkami ( np. gdy eksmitowanemu
postanowiła udzielić schronienia rodzina) prawie każda osoba wyeksmitowana do pomieszczenia
tymczasowego jest z niego następnie wyrzucana ( nie koniecznie eksmitowana) „na bruk”.
Pomieszczenia tymczasowe nie stanowią więc instytucjonalnej ochrony przed bezdomnością
wobec eksmitowanych (ani ochrony ich życia prywatnego i rodzinnego). W rzeczywistości są to
miejsca, w których człowiek stopniowo akceptuje fakt bycia osobą bezdomną, gdyż po pobycie w
pomieszczeniu tymczasowym nie dostrzega już znaczącej różnicy pomiędzy pobytem w tym
pomieszczeniu a pobytem w ośrodku dla osób bezdomnych czy noclegowni- jego status, jako
osoby wykluczonej ulega utrwaleniu.


III. Zapobieganie bezdomności
33


W uzasadnieniu Wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., Sygn. akt P 1/08 Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, iż „najem lokali socjalnych ma przede wszystkim przeciwdziałać bezdomności i
zaspokajać podstawowe potrzeby mieszkaniowe” (str. 8 uzasadnienia). Kryterium
przeciwdziałania bezdomności można by uznać za spełnione, jeśli prawo do uzyskania najmu
takiego lokalu byłoby bezpośrednio powiązane z oceną możliwości samodzielnego
zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. W praktyce ustawa o ochronie praw
lokatorów stanowi, iż gminy samodzielnie ustalają kryteria przydziału lokali socjalnych.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład
mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać wysokość dochodu uprawniającego do
wynajmu mieszkania socjalnego i komunalnego oraz warunki zamieszkania kwalifikujące
wnioskodawcę do ich poprawy.
De facto gminy uchwalając uchwały o zasadach wynajmu lokali konstruują je w taki
sposób, że powyższe kryteria dochodowe i uprawniające do poprawy warunków zamieszkania
-istniejących w miejscu zamieszkania- muszą być spełnione łącznie, co często dyskwalifikuje
osoby bezdomne, gdyż te nie posiadają żadnego miejsca zamieszkania, posiadając
ewentualnie miejsce krótkotrwałego pobytu, więc nie mogą w ogóle spełniać kryteriów
dotyczących warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Np.
w Warszawie - gdzie akurat uchwała formalnie przewiduje możliwość udzielenia wsparcia
osobie bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej- osoba, która przebywa
przygodnie w mieszkaniu innej osoby, która zezwoliła jej na krótkotrwały pobyt w lokalu
może nie zostać zakwalifikowana do wynajmu mieszkania z zasobów gminy, gdyż w
mieszkaniu, w którym przebywa przez kilka tygodni, na 1 osobę przypada zbyt duża
powierzchnia pokoi (nadmierne zagęszczenie jako warunek uprawniający do poprawy
warunków mieszkaniowych). Taka osoba nie zostanie zakwalifikowana jako osoba bezdomna,
ponieważ zamieszkuje w lokalu w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów
(chodzi tu o ustawową definicję pojęcia „lokal”). W przypadku przebywania w takich
miejscach tymczasowego pobytu trudno też jest osobom bezdomnym udokumentować, gdzie
aktualnie przebywają ( np. brak zgody właściciela na wyjawienie danych dotyczących jego
osoby), co bywa podstawą odmowy zakwalifikowania osoby bezdomnej do wynajmu
mieszkania z mieszkaniowych zasobów gminy. Dlatego osoby spełniające definicję osoby
bezdomnej, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej często w ogóle nie mogą zostać
zakwalifikowane do wynajmu lokalu socjalnego, pozostając ze względów formalnych lub
praktycznych poza zasięgiem oddziaływania systemu pomocy i wsparcia. Przyczyn takiego
stanu rzeczy należy upatrywać w treści przepisów prawa miejscowego, wadliwym
interpretowaniu prawa przez urzędników administracji samorządowej, braku możliwości
skompletowania wymaganych dokumentów przez wnioskodawcę. W wypadku osób
bezdomnych, które mają znacznie utrudnioną możliwość podjęcia starań o wyegzekwowanie
swoich uprawnień bariery te w praktyce stanowią przeszkody niemożliwe do pokonania.
Kryteria finansowe uprawniające do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego ( z
obniżonym czynszem, zawierane na czas określony), a także w ogóle najmu lokalu z zasobu
mieszkaniowego gminy ( z czynszem wyższym niż w lokalu socjalnym, zawierane na czas
nieokreślony) ustanawiane przez rady gmin lub miast nie spełniają swojej funkcji w obszarze
zapobiegania bezdomności. Przeciętna wysokość progów dochodowych uprawniających
jednoosobowe gospodarstwo domowe do wynajmu mieszkania na czas nieoznaczony, czyli
nie lokalu socjalnego, a tzw. mieszkania komunalnego o wyższym czynszu, wynosi 1304
złote („Podsumowanie wyników ankiety dotyczącej mieszkaniowego zasobu gminy”, 2012,
Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). Tymczasem koszt wynajmu
mieszkania dla takiego gospodarstwa domowego na wolnym rynku kształtuje się w granicach
od 1000 do 1500 złotych. Kwotę tą należy powiększyć o inne opłaty stanowiące wydatki na
34