Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

2
2.2. Zaskarżonym przepisom zarzucone zostało naruszenie zasady ne bis in idem,
wywodzonej z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz wyraźnie
sformułowanej w przepisach prawa międzynarodowego, a mianowicie: art. 4 ust. 1 Protokołu
nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
Przedmiotowy zarzut postawiono z uwagi na to, że w świetle art. 218 § 1 k.k. i art. 24
ust. 1 ustawy systemowej oraz tego ostatniego przepisu i art. 98 ust. 1 pkt 1, a także art. 98
ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 pkt 1 ustawy systemowej może dojść – po pierwsze – do
wymierzenia płatnikowi, który nie dopełnił obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie
społeczne lub zdrowotne bądź też ewentualnie innych składek pobieranych przez ZUS (czy to
przez ich nieopłacenie, czy też przez opłacenie ich w zaniżonej wysokości), sankcji w postaci
dodatkowej opłaty, w wysokości nie wyższej jednak niż kwota nieopłaconych składek, po
drugie zaś – do wymierzenia takiemu płatnikowi (pod warunkiem wszakże, że jest on osobą
fizyczną) kary za przestępstwo lub wykroczenie.
Przedstawiony stan rzeczy jest konsekwencją braku normy kolizyjnej, która w razie
wymierzenia opłaty na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy systemowej, stałaby na przeszkodzie
pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności karnej albo do odpowiedzialności za czyn
określony w art. 98 ust. 1 pkt 1 tudzież art. 98 ust. 2 ustawy systemowej, lub odwrotnie –
w przypadku wymierzenia kary przewidzianej w przepisach prawa karnego (sensu largo),
uniemożliwiałaby wydanie decyzji w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty.
2.3. Rozważając argumenty przytoczone w pytaniu prawnym, Trybunał przypomniał,
że zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego. „Wyraża ona
zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby
fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Podwójne (wielokrotne) karanie tej
samej osoby za ten sam czyn stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji
państwa na naruszenie obowiązku prawnego (…).”
Jak zaakcentowane zostało przy tym w uzasadnieniu wyroku, zarówno wypowiedzi
odwołujące się do polskiej ustawy zasadniczej, jak i orzecznictwo ukształtowane na gruncie
obowiązujących Polskę umów międzynarodowych przyjmują szerokie rozumienie omawianej
zasady. Obejmuje ona wobec tego wszelkie sytuacje zbiegu odpowiedzialności za zachowania
prawnie sankcjonowane, a więc tak z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów
prawa publicznego, w szczególności zatem prawa administracyjnego, jeżeli tylko przepisy te
przewidują środki o charakterze represyjnym.

3
Za taki właśnie środek, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać dodatkową
opłatę, która może zostać wymierzona płatnikowi składek zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy
systemowej. Celem, któremu owa opłata ma służyć nie jest „automatyczne” karanie każdego
płatnika, który nie wywiązał się w pełni z powinności opłacania składek. Jej istota nie polega
również na zapewnieniu Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych rekompensaty z tytułu strat
poniesionych na skutek nieopłacenia (nienależytego opłacenia) składek, jako że to zadanie
mają realizować odsetki określone w art. 23 ust. 1 ustawy systemowej. Opłata dodatkowa ma
natomiast dyscyplinować płatnika do prawidłowego wykonywania obowiązku płacenia składek.
Dodatkowa opłata stanowi „(…) sui generis sankcję za niewykonanie lub
nienależyte wykonanie obowiązku opłacania składek. Jej zastosowanie ma sens wówczas,
gdy – przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności – można przewidywać (...), że spełni ona
lub może spełnić założony, dyscyplinujący, cel. To zaś zależy od przyczyn niepłacenia
składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. (...) Inaczej powinien być traktowany
płatnik, który opóźnia się z wykonaniem obowiązku opłacania składek pomimo swojej dobrej
kondycji ekonomicznej; inaczej taki, który boryka się z trudnościami finansowymi. Przy
stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także dotychczasowy
stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź incydentalny charakter
opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów ważnych dla ustaleń w tym zakresie.
Dotychczasowy stosunek do spełniania obowiązku to bowiem także wykazanie
zainteresowania jego należytym wykonaniem (...). Mówiąc lapidarnie – o zastosowaniu
dodatkowej opłaty mają decydować okoliczności każdego indywidualnego przypadku,
zwłaszcza te, które dowodzą winy płatnika w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w
zaniżonej wysokości lub jej brak.”
Wobec dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy systemowej z jednej strony oraz art. 218 § 1
k.k. czy art. 98 ust. 1 i art. 98 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy systemowej z drugiej
nie ulega więc wątpliwości, że to samo zachowanie płatnika składek będącego osoba fizyczną,
sprowadzające się do zawinionego nieopłacenia składek (albo opłacenia ich w zbyt niskiej
wysokości) może spotkać się z podwójną represją, tj. dodatkową opłatą oraz odpowiednią karą
– za przestępstwo lub za wykroczenie. Łącznie zatem powołane przepisy tworzą mechanizm
prawny naruszający gwarancję, jaką stanowi przywołana powyżej zasada ne bis in idem.
2.4. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów.
Zgodnie z punktem II sentencji wyroku rozstrzygnięcie wydane w sprawie P 29/09 wywoła
skutki prawne po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia – w dniu 31 maja 2012 r.

4

3. Cele i zakres projektowanej ustawy

3.1. Mając na uwadze konieczność wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,
kierując się brzmieniem sentencji wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. oraz motywami jego
uzasadnienia, proponuje się nowelizację ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych polegającą na nadaniu nowego brzmienia art. 24 ust. 1.
Ze względu na sposób sformułowania sentencji orzeczenia nieodzowne staje się
również przywrócenie w systemie jednostek obejmujących normy karne. Dlatego też projekt
ustawy zakłada dodanie stosownych przepisów w k.k. i ustawie systemowej, przy czym nowe
jednostki redakcyjne będą w swej treści w pełni odpowiadać obowiązującym przepisom
art. 218 § 1 k.k. oraz art. 98 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy systemowej. Dodatkowo zachodzi
konieczność dostosowania odesłań zawartych w art. 218 § 2 i 3 k.k.
Termin wejścia w życie projektowanej ustawy został synchronizowany z terminem
wskazanym w punkcie II sentencji wyroku (por. pkt 2.4).
3.2. Warto w tym miejscu jeszcze raz podnieść, iż o naruszeniu zasady ne bis in idem
przy stosowaniu art. 24 ust. 1 ustawy systemowej i art. 218 § 1 k.k. albo art. 24 ust. 1 i art. 98
ust. 1 lub art. 98 ust. 2 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy systemowej może być mowa tylko
wówczas, gdy płatnikiem składek jest osoba fizyczna.
Analogiczną kumulację sankcji dopuszczały w przeszłości art. 27 ust. 5, 6 i 8 ustawy
z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr
11, poz. 50, ze zm.), a następnie art. 109 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku
od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.). Przepisy te regulowały instytucję tzw.
dodatkowego zobowiązania podatkowego, ustalanego niezależnie od możliwości równoległego
pociągnięcia podatnika do odpowiedzialności karno-skarbowej za ten sam czyn. Wyrokiem
z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt K 17/97), a następnie wyrokiem z dnia 4 września 2007 r.
(sygn. akt P 43/06) sąd konstytucyjny obalił domniemanie konstytucyjności wymienionych
regulacji, co doprowadziło do nadania nowego kształtu wspomnianej instytucji dodatkowego
zobowiązania podatkowego. Otóż z dniem 1 grudnia 2008 r. uchylone zostały m.in. przepisy
art. 109 ust. 4-8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, z kolei przepis
art. 111 ust. 2 tejże ustawy uzyskał nowe brzmienie, uwzględniające stanowisko Trybunału
w sprawie P 43/06.

5
Zasadne jest wobec tego skorzystanie z konstrukcji prawnej zastosowanej w ustawie
z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, albowiem postanowienie zawarte
w zdaniu drugim art. 111 ust. 2 przedmiotowego aktu normatywnego wyłącza wprost możliwość
podwójnego karania podatników będących osobami fizycznymi. Proponowane rozwiązanie
sprowadzające się do wprowadzenia w art. 24 ust. 1 ustawy systemowej zastrzeżenia, z którego
to wynikać będzie, że podleganie odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie stanowi
negatywną przesłankę dla wymierzenia dodatkowej opłaty, zrealizuje w zupełności wskazania
płynące z rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. System prawa zostanie w ten sposób
dostosowany do standardów konstytucyjnych oraz wymogów statuowanych przepisami prawa
międzynarodowego, ale jednocześnie ZUS nie zostanie całkowicie pozbawiony instrumentu
dyscyplinującego, jakim jest dodatkowa opłata. W wypadku jednostek organizacyjnych, którym
przysługuje przymiot płatnika składek, Zakład nadal przecież będzie mógł wymierzać tego
typu sankcję, natomiast w odniesieniu do osób fizycznych nadal funkcjonować będą przepisy
przewidujące szeroko rozumianą odpowiedzialność karną. Rolą ZUS będzie przy tym takie
stosowanie zmienionego art. 24 ust. 1 ustawy systemowej, aby osobie fizycznej nie została
wymierzona dodatkowa opłata, jeżeli może ona zostać pociągnięta do odpowiedzialności
za popełnienie czynu zabronionego. W analizowanej sytuacji Zakład winien zatem odstąpić od
wymierzenia dodatkowej opłaty i złożyć zawiadomienie w trybie art. 304 § 2 ustawy z dnia 6
czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.), względnie
wystąpić z wnioskiem o ukaranie stosownie do art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. –
Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.)
w związku z art. 66 ust. 4 ustawy systemowej.

4. Skutki projektowanej ustawy

4.1. Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa
do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji). Podstawowym
jej skutkiem prawnym będzie więc zastąpienie regulacji wadliwej rozwiązaniem zgodnym ze
standardami konstytucyjnymi oraz prawno-międzynarodowymi. Ustawa zapobiegnie również
powstaniu luki konstrukcyjnej na gruncie art. 218 k.k. oraz na gruncie ustawy systemowej.
Jednocześnie jej skutkiem prawnym będzie utrzymanie w systemie normy prawa karnego
sankcjonującej popełnienie czynu skierowanego przeciwko prawom pracownika
wynikającym ze stosunku pracy. Derogacja tej normy nie była bowiem zamierzeniem

6
Trybunału, a stanowi niejako efekt uboczny orzeczenia niezgodności art. 218 § 1 k.k. z
Konstytucją.
W ocenie projektodawcy objęta projektem propozycja nowelizacji art. 24 ust. 1 ustawy
z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wychodzi naprzeciw
oczekiwaniom samego Trybunału Konstytucyjnego, który to w swym wywodzie zastrzegł, że
eliminując niekonstytucyjny mechanizm podwójnego karania, ustawodawca powinien mieć
także na uwadze konieczność zapewnienia odpowiednich sankcji zabezpieczających rzetelne
wywiązywanie się przez płatników z obowiązku opłacania składek. Przedstawiony postulat
przesądził w istocie o pozostawieniu tak instytucji dodatkowej opłaty (aczkolwiek wyłącznie
w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych), jak i odpowiedzialności
karnej lub z tytułu popełnienia wykroczenia (w stosunku do osób fizycznych). Z drugiej strony
zniesienie możliwości ukarania tej samej osoby w trybie karnym i zarazem administracyjnym
zapobiegać będzie powstawaniu poczucia niesprawiedliwości i przyczyni się do budowania
zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
4.2. Według informacji zawartych w piśmie ZUS datowanym na 22 lutego 2012 r.
wprowadzenie proponowanego rozwiązania nie powinno spowodować ujemnych konsekwencji
finansowych dla Zakładu, ponieważ jak dotąd stosowana była zazwyczaj tylko jedna sankcja
(karna bądź administracyjna).
Z danych statystycznych wynika, że w roku 2010 ZUS wydał na podstawie art. 24
ust. 1 ustawy systemowej 11.030 decyzji, wymierzających dodatkowe opłaty na łączną kwotę
11.700.000 zł. Z kolei liczba wniosków o ukaranie złożonych w tym okresie w związku
z popełnieniem wykroczenia z art. 98 ust. 1 sięgnęła 9.250. W przypadku 7338 spraw sądy
orzekły o odpowiedzialności obwinionego i wymierzyły grzywny, które w sumie dały kwotę
5.200.000 zł. Sądy karne wydały zaś 88 wyroków skazujących za popełnienie przestępstwa
określonego w art. 218 § 1 k.k., zasadzając przy tym na rzecz Zakładu 4.100.000 zł tytułem
naprawienia szkody wyrządzonej wskutek naruszenia obowiązku uiszczania składek w należnej
wysokości.

5. Konsultacje
Projekt ustawy został skonsultowany z Ministrem Sprawiedliwości, Ministrem Pracy
i Polityki Społecznej, Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego, Krajową Radą Sądownictwa,
Prokuratorem Generalnym, Krajową Radą Prokuratury, Naczelną Radą Adwokacką, Krajową
Radą Radców Prawnych, Stowarzyszeniem Sędziów Polskich „Iustitia”, Stowarzyszeniem