Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o kredycie konsumenckim oraz o zmianie ustawy - Kodeks wykroczeń

funkcjonowanie przedsiębiorstw.

Dzięki obniżeniu ogólnego zadłużenia społeczeństwa wzrośnie konkurencyjność
gospodarki. Obniżenie kosztów poszczególnych kredytów może spowodować, iż
kredytobiorców stać będzie na zaciągnięcie większej ich ilości, co spowoduje zwiększenie
popytu na usługi kredytowe, to zaś może zdynamizować przedsiębiorczość instytucji
finansowych. Wzrost konkurencyjności między kredytodawcami i pośrednikami kredytowymi
może skutkować dalszym rozwojem rynku kredytów w Polsce.

Ze względu na to, iż niektóre instytucje parabankowe będą osiągały mniejsze
przychody z udzielanych kredytów, możliwe, iż dojdzie do konsolidacji między niektórymi
instytucjami sektora finansowego. To zaś przełoży się na większą przejrzystość rynku
kredytowego.

27. Wpływ ustawy na rynek pracy.

Mogą wystąpić niewielkie, tymczasowe przesunięcia w sektorach zatrudnienia,
związane z konsolidacją instytucji parabankowych.

28. Wpływ ustawy na sytuację i rozwój regionalny.

Nie przewiduje się bezpośredniego wpływu ustawy na sytuację i rozwój regionalny.

29. Zgodność ustawy z Konstytucją RP.

Projekt ustawy jest zgodny z Konstytucją RP.

Z przepisów Konstytucji i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
wynika, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może zostać w
pewnych sytuacjach ograniczona, co może jednakże nastąpić wyłącznie w formie ustawowej i
tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jednocześnie „ustawodawca nie może
ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza
zapoznających proporcje pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu
publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie” (orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., K.
11/94). Ponadto Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność „uwzględnienia przy
ograniczaniu praw jednostki zasady wymagającej odpowiedniego wyważenia wagi interesu
publicznego, któremu służy ograniczenie danego prawa i wagi interesów naruszonych przez
takie ograniczenie” (wyrok z 26 kwietnia 1999 r., K. 33/98). Wcześniej – w orzeczeniu z 9
sierpnia 1998 r. (K. 28/97) – Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „wymóg konieczności jest
spełniony, jeżeli ustanowione ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności”, to znaczy,
że: „1) środki zastosowane przez prawodawcę muszą być w stanie doprowadzić do
zamierzonych celów,2) muszą być one niezbędne do ochrony interesu z którym są powiązane,
3) ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela”.

Nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcie „ważnego interesu publicznego” mieści w
sobie środki normatywne ustanawiane przez państwo w celu ochrony kredytobiorców i
konsumentów przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi (art. 76 Konstytucji). Ponadto
przepis ten „nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony konsumentów [...] przed
działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed
nieuczciwymi praktykami rynkowymi” i wynika z niego także uprawnienie do ingerencji w
stosunki cywilnoprawne i w prawo własności (por. wyrok z 10 października 2000 r., P. 8/99).

Zakres ochrony kredytobiorcy i konsumenta wyznaczony jest na poziomie
ustawowym. W doktrynie prawa cywilnego dominuje dziś pogląd wyrażony przez Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 27 lipca 2000 r. (IV CKN 85/00), zgodnie z którym wśród zasad
współżycia społecznego znajduje się m. in. „zakaz lichwy, to jest zastrzegania wysokich
odsetek, przysparzających nadmiernych w danych stosunkach i nie usprawiedliwionych
zysków osobom dysponującym kapitałem obrotowym, [...] prowadzących do niewypłacalności
dłużników”. Dlatego należy uznać, że pojęcie „ważnego interesu publicznego”, który stanowi
przesłankę warunkującą ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej,
obejmuje swoim zakresem rozwiązania normatywne mające na celu przeciwdziałanie
zjawisku lichwy.

Nie tylko spełnione są warunki zawarte w art. 22 Konstytucji („ważny interes
publiczny”, forma ustawy), ale też spełnione są również warunki wymienione w art. 31 ust. 3
Konstytucji. Jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny, „art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje
dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw jeśli ograniczenia takie konieczne są w demokratycznym państwie prawnym. Owa
'konieczność' musi być przy tym warunkowana wymienionymi w przepisie przesłankami:
bezpieczeństwem państwa lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i
moralności publicznej względnie ochroną wolności i praw innych osób. Dodatkowym
obostrzeniem jest zastrzeżenie, iżby wprowadzone ograniczenia (nawet znajdujące należyte
uzasadnienie) nie naruszały istoty wolności i praw. Samo kryterium 'konieczności', łączące się
z zasadą proporcjonalności oznacza, że ustawodawca chcąc osiągnąć założony cel winien
wybierać najmniej uciążliwe środki doń prowadzące. Oznacza to, że jeśli ten sam cel można
osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu ograniczające prawa i wolności, to
zastosowanie środka uciążliwszego stanowi wykroczenie ponad 'konieczność', a zatem jest
naruszeniem Konstytucji” (K 33/03). W doktrynie wielokrotnie wskazywało się, że
obowiązujące przepisy prawa cywilnego nie zapewniają wystarczającej ochrony przed lichwą
pieniężną i że ochrona w tym zakresie, nawet mając na względzie instytucję odsetek
maksymalnych, nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach Kodeksu cywilnego.
Umiarkowaną pomocą w zwalczaniu lichwy jest art. 388 § 1 KC, który ma jednak na celu
zwalczanie t. zw. wyzysku. Zastosowanie tego przepisu jako narzędzia walki z lichwą ma
ograniczone znaczenie praktyczne z uwagi na niewystarczający poziom kultury prawnej
połączony z brakiem należytej fachowej pomocy. Dlatego należy skonstatować, iż
nieskuteczność ochrony przed lichwą na gruncie obowiązujących przepisów – szczególnie w
zakresie umów z konsumentami – stanowi istotną przesłankę uzasadniającą pogląd, zgodnie z
którym ustanowienie w przepisach ustawy maksymalnego pułapu kosztów kredytu spełnia
warunki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstrukcja taka może być uznana za
„konieczną w demokratycznym państwie prawnym” dla ochrony „moralności publicznej”
(zasady współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 2 KC, są traktowane jako
ogólnie uznane normy moralne, zawierające reguły postępowania między ludźmi).

Ustanowienie górnej granicy kosztów umowy o kredyt znajduje uzasadnienie również
w zasadzie sprawiedliwości społecznej, którą w myśl art. 2 Konstytucji urzeczywistnia
Rzeczypospolita Polska, demokratyczne państwo prawne, a także w „społecznym” charakterze
„gospodarki rynkowej” będącej „podstawą ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej”
(art. 20 Konstytucji).

Również pod kątem zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji, projekt ustawy
jest z nią zgodny. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest taki sposób
rozumienia art. 32 ust. 1 Konstytucji, który zakłada, że przepis ten wyraża adresowany do
wszystkich organów władzy publicznej (w tym i ustawodawcy) nakaz równego traktowania
podmiotów, w obrębie danej kategorii, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i
faworyzujących. Zasada równości ma na gruncie Konstytucji rangę generalnej zasady
dotyczącej całokształtu praw, wolności i obowiązków obywatelskich. Wszelkie jej
ograniczenia, nie wynikające z dążenia do osiągnięcia faktycznej równości pomiędzy
podmiotami charakteryzującymi się wspólną cechą relewantną, byłyby niedopuszczalne.
Cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha
faktyczna, jak i prawna, a ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu
przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Zasada równości nie ma
bezwzględnego charakteru, a więc w pewnych okolicznościach pozwala na różnicowanie
sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter
racjonalnie uzasadniony (nie według dowolnie ustalonego kryterium), proporcjonalny (waga
problemu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w
odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego
potraktowania podmiotów podobnych) oraz musi pozostawać w jakimś związku z normami
konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, z
poszanowaniem zasady sprawiedliwości (por. m. in. wyroki z: 6 stycznia 2003 r., K 24/01; 27
stycznia 2003 r., SK 27/02; 19 lutego 2003 r., P 11/02; 5 marca 2003 r., K 7/01; 7 kwietnia
2003 r., P 7/02).

Przepisy ustawy zostały skonstruowane tak, by spełniać powyższe wymogi. W
szczególności wnioskodawcy zwrócili uwagę na to, że interes publiczny, któremu służyć
powinny regulacje dotyczące kredytów, wymaga wyważenia interesu kredytobiorców
realizujących swoje potrzeby kredytowe oraz podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą polegającą na udzielaniu pożyczek i kredytów. Raczej nie budzi wątpliwości to,
iż konstrukcje, które jednostronnie preferowałyby interes pożyczkobiorców, mogłyby być
uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zbyt nadmierną ingerencję w swobodę prowadzenia
działalności gospodarczej i wolność gospodarczą pożyczkodawców. Dlatego wnioskodawcy
w taki sposób skonstruowali przepisy ustawy, by godziły one różne interesy (por.
wcześniejsze części niniejszego uzasadnienia). Dodatkowo nie powinno budzić wątpliwości,
że „konsumenci” stanowią wyróżnioną grupę podmiotów z mocy samej Konstytucji (art. 76).
Adresowany do organów władzy publicznej nakaz ochrony konsumentów realizowany może
być jedynie – z natury rzeczy – poprzez stanowienie powszechnie obowiązującego prawa,
którego treścią będzie uprzywilejowanie „konsumentów” względem innych podmiotów.
Konsumenci – z mocy Konstytucji – stanowią grupę podmiotów odrębną od innych adresatów
norm prawnych, a tym samym zróżnicowanie praw konsumentów i podmiotów należących do
innych kategorii nie stanowi naruszenia zasady równości, w znaczeniu jakie tej zasadzie
nadaje art. 32 Konstytucji.

Warto zauważyć, iż obowiązujące ustawy (ustawa z dnia 12 maja 2012 r. o kredycie
konsumenckim; ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny; ustawa z dnia 27 lipca
2002 r. o szczególnych warunkach sprzedaży konsumenckiej oraz o zmianie Kodeksu
cywilnego) nakładają szczególne obowiązki na podmioty zawierające umowy z
konsumentami. Tym bardziej więc projekt ustawy, jako w praktyce najbardziej wśród
kredytobiorców dotyczący konsumentów, należy uznać za zgodny z Konstytucją.

30. Zgodność ustawy z prawem Unii Europejskiej.

Przedmiot projektowanej regulacji jest częściowo objęty zakresem prawa Unii
Europejskiej, będąc z nim zgodny.

Limity maksymalnych kosztów kredytów nie są przedmiotem harmonizacji Unii
Europejskiej. Nigdzie w przepisach wspólnotowych nie ma ścisłego, liczbowego ujęcia
wysokości maksymalnych kosztów. Każde państwo członkowskie Unii rozwiązuje
problematykę w tym zakresie samodzielnie.

W myśl art. 169 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, „dążąc do
popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów,
Unia przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych
konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowania się
w celu zachowania ich interesów”, a zgodnie z art. 169 ust. 5 Traktatu przyjęte środki „nie
stanowią przeszkody dla Państwa Członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej
rygorystycznych środków ochronnych”.

Materię kredytów konsumenckich reguluje Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i
Rady 2008/48/WE z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie umów o kredyt konsumencki oraz
uchylająca dyrektywę Rady 87/102/EWG (dalej: „Dyrektywa”). Zgodnie z art. 22 ust. 1
Dyrektywy, „w zakresie, w jakim [...] dyrektywa zawiera zharmonizowane przepisy, państwa
członkowskie nie mogą utrzymywać w swoim prawie krajowym ani wprowadzać do niego
przepisów odbiegających od tych, które zostały ustanowione w niniejszej dyrektywie”.
Dokonując interpretacji a contrario, należy stwierdzić, iż w zakresie w jakim Dyrektywa nie
zawiera zharmonizowanych przepisów, państwo członkowskie może wprowadzać inne
przepisy w zakresie kredytów konsumenckich. Jest to rozumowanie zgodne z pkt. 7
preambuły Dyrektywy mówiącym o umożliwianiu państwom członkowskim zachowania
„odpowiedniego poziomu elastyczności”, pkt. 8 wskazującym na potrzebę uwzględniania
„specyficznych sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich”, a w szczególności pkt.
9, który wyraźnie stanowi, że „tam, gdzie przepisy nie zostały zharmonizowane, państwa
członkowskie powinny mieć swobodę utrzymywania i wprowadzania przepisów krajowych”.

Ze wskazanych przepisów Dyrektywy można wyprowadzić generalną zasadę swobody
kształtowania przez państwo członkowskie regulacji prawnych w zakresie kredytów
konsumenckich, o ile przepisy Dyrektywy nie stanowią inaczej.

Zarazem pkt 22 preambuły Dyrektywy wskazuje, że „państwa członkowskie powinny
mieć możliwość utrzymywania lub wprowadzania krajowych przepisów zakazujących
kredytodawcy żądania od konsumenta w związku z umową o kredyt otwarcia rachunku