Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

Warszawa, 5 czerwca 2013 r.
BAS-WAPEiM-1246/13


Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej
poselskiego projektu ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych
i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Krystyna Łybacka)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. –
Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32, ze zm.)
sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Przedłożony projekt ustawy określa zasady: 1) tworzenia
i
funkcjonowania kas oszczędnościowo-budowlanych (dalej jako: „kasy”),
2) oszczędzania przez osoby fizyczne na cele mieszkaniowe, 3) udzielania
kredytów mieszkaniowych.
Projektodawcy proponują, aby kasy były bankami tworzonymi
i działającymi w formie spółek akcyjnych, których działalność polegałaby na
przyjmowaniu na imienne rachunki docelowego oszczędzania wkładów
oszczędnościowych od osób fizycznych i udzielaniu im kredytów na cele
mieszkaniowe (art. 2 i 4).
Zgodnie z projektem ustawy umową docelowego oszczędzania na cele
mieszkaniowe byłaby umowa zawarta między kasą a osobą fizyczną, określająca
wysokość docelowej sumy umowy, warunki oszczędzania oraz udzielania
kredytu na cele mieszkaniowe realizowane na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej (art. 6 i 7). W projekcie ustawy określono elementy, które powinny
zostać uwzględnione w takiej umowie (art. 8 i 9).
Osobie fizycznej oszczędzającej w kasie ma przysługiwać premia
mieszkaniowa, udzielana corocznie ze środków budżetu państwa w wysokości
20% zgromadzonych w danym roku wkładów oszczędnościowych (art. 13 ust.
1). Osoba taka będzie obowiązana do zwrotu na rachunek kasy równowartości
uzyskanych w okresie oszczędzania premii wraz z odsetkami ustawowymi,
jeżeli wycofa środki zgromadzone na rachunku w kasie i przeznaczy je na inne
cele niż określone w umowie, a kasa do niezwłocznego przekazania zwróconych
środków na rachunek dochodów budżetowych (art. 14 ust. 1). Szczegółowe
warunki i tryb udzielania premii mieszkaniowej oraz jej zwrotu, a także tryb
rozliczeń kasy z budżetem państwa z tytułu udzielonych premii mają zostać
określone przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 14 ust. 4).
W art. 16 projektu ustawy zaproponowano dodanie w art. 21 ust. 1
ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.
U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) pkt 5b, w myśl którego wolna od tego podatku
byłaby premia mieszkaniowa dopisana do stanu oszczędności na imiennym
rachunku docelowego oszczędzania.
Zgodnie z art. 17 projektu ustawa miałaby wejść w życie po upływie
3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 16, który ma wejść w życie
z dniem 1 stycznia 2014 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Projekt ustawy wymaga przeanalizowania pod kątem zgodności z art. 63
ust. 1 i art. 65 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Przepisy te
ustanawiają swobodę przepływu kapitału oraz określają przypadki, w których
państwa członkowskie mogą tę swobodę ograniczyć lub wyłączyć.
W przepisach TfUE nie zdefiniowano pojęcia „przepływ kapitału”. Do
jego wykładni niezbędne jest uwzględnienie orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w sprawie C-222/97 Trummer
i Mayer przyjął, że w celu dokonania wykładni pojęcia „przepływ kapitału”
należy sięgać do nomenklatury stanowiącej załącznik nr 1 do dyrektywy Rady
z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu (Dz. Urz. UE L
178 z 8.7.1988, str. 5, Polskie wydanie specjalne rozdz. 10, t. 1, s. 10).
Dyrektywa ta nie już nie obowiązuje, jednak TSUE uznał w przywołanym
orzeczeniu i potwierdzał w późniejszych rozstrzygnięciach, że dokonane w niej
przybliżenie omawianego pojęcia zachowuje w pełni swoją aktualność i może
służyć interpretacji art. 63 TfUE. Zgodnie z postanowieniami wskazanego
załącznika do dyrektywy przepływ kapitału obejmuje m.in. inwestycje
bezpośrednie, inwestycje w nieruchomości, czynności odnoszące się do
papierów wartościowych i innych instrumentów będących przedmiotem obrotu
na rynku pieniężnym, kredyty i pożyczki.
W swoim orzecznictwie TSUE przyjmuje, że swoboda przepływu kapitału
ma zapewnić, aby inwestorzy, podejmując decyzję o ulokowaniu kapitału,
kierowali się przede wszystkim kryteriami gospodarczej atrakcyjności, i nie
musieli obawiać się prawnych czy administracyjnych przeszkód ustanawianych
w państwach członkowskich. Swoboda przepływu kapitału jest niezbędna, aby
pozostałe swobody rynku wewnętrznego (swoboda przepływu towarów, osób,
usług i przedsiębiorczości) mogły funkcjonować prawidłowo1.

1 Zob. M. Mataczyński, komentarz do art. 63 TfUE (w:) A. Wróbel (red.), komentarz do
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 976.

2
Aby urzeczywistnić tę swobodę, art. 63 ust. 1 TfUE zakazuje
wprowadzania ograniczeń w przepływie kapitału między państwami
członkowskimi oraz między państwami członkowskimi, a państwami trzecimi.
Pojęcie ograniczenia swobody przepływu kapitału jest rozumiane
w orzecznictwie TSUE szeroko i obejmuje wszelkie przepisy prawa krajowego,
które mogą zniechęcać inwestorów z innych państw członkowskich do
dokonywania inwestycji. Inwestycją jest wszystko, co składa się na pojęcie
„przepływ kapitału” (np. nabywanie nieruchomości, dokonywanie przelewów
pieniężnych, zaciąganie kredytów).
Na mocy art. 65 TfUE zezwala się jednak państwom członkowskim na
wprowadzanie ograniczeń w swobodzie przepływu kapitału. Szczegółowe
zasady korzystania z tej derogacji określiło orzecznictwo TSUE2, bazując na
takich samych regułach prawnych, które są stosowane do ograniczeń
pozostałych swobód rynku wewnętrznego. Jak wynika z utrwalonego
orzecznictwa TSUE, przepisy krajowe ograniczające swobodny przepływ
kapitału mogą być uzasadniane nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile
są one właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu
i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (wyrok
w sprawie C-284/09 Komisja p. Niemcom)3.
Proporcjonalność ograniczenia swobody przepływu kapitału oznacza, że
ustanowienie go umożliwia osiągnięcie celu (interesu publicznego), ze względu
na który jest przyjmowane (adekwatność). Ograniczenie to nie może też
wykraczać ponad to, co konieczne dla osiągnięcia zakładanego celu
(konieczność).
Ograniczenie jest niedyskryminacyjne, jeżeli jest w taki sam sposób
stosowane do podmiotów krajowych, jak i zagranicznych.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Konieczność dokonania oceny zgodności projektu ustawy
z przywołanymi powyżej regulacjami prawa Unii Europejskiej z zakresu
swobody przepływu kapitału wynika z tego, że zawiera on postanowienia
dotyczące udzielania kredytów. Należy wskazać, iż badanie luksemburskiego
systemu dotacji do kredytów mieszkaniowych pod względem zgodności ze
swobodą przepływu kapitału było przedmiotem wyroku TSUE w sprawie
C-484/93 Svensson i Gustavsson.
W przedłożonym projekcie ustawy wątpliwości może wzbudzać to, że
premia mieszkaniowa miałaby przysługiwać wyłącznie tym osobom fizycznym,
którym udzielono kredytu na cele mieszkaniowe realizowane na terytorium

2 Wyroki TSUE w sprawach: C-367/98 Komisja p. Portugalii, C-483/99 Komisja p. Francji,
C-503/99 Komisja p. Belgii oraz C-171/08 Komisja p. Portugalii.
3 Zob. także wyroki TSUE w sprawach: C-112/05 Komisja p. Niemcom i C-233/09 Dijkman
i Dijkman-Lavaleije.

3
Rzeczypospolitej Polskiej (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 6). Takie rozwiązanie
mogłoby zostać uznane za ograniczenie swobody przepływu kapitału, gdyż
preferuje ono lokowanie kapitału w nieruchomościach położonych na terytorium
Polski. Premia mieszkaniowa nie będzie bowiem przysługiwała w przypadku
kredytów na cele mieszkaniowe realizowane poza Polską. W tym kontekście
trzeba przywołać orzecznictwo TSUE, z którego wynika, że do środków
zakazanych przez art. 63 ust. 1 TfUE, stanowiących ograniczenia w przepływie
kapitału zaliczają się te, które mogą zniechęcić osoby niebędące rezydentami do
dokonania inwestycji w danym państwie członkowskim, lub które mogą
zniechęcić rezydentów tego państwa członkowskiego do dokonywania
inwestycji w innych państwach (wyrok w sprawie C-370/05 Festersen;
podobnie: wyrok w sprawie C-513/03 Van Hilten-van der Heijden).
Wobec powyższego należy przeanalizować, czy wprowadzone na mocy
projektu ustawy ograniczenie swobody przepływu kapitału w rozumieniu art. 63
ust. 1 TfUE można uznać za dopuszczalne w świetle utrwalonego orzecznictwa
TSUE, które zezwala na takie ograniczenie, jeżeli jest to uzasadnione
względami wymienionymi w art. 65 TfUE lub nadrzędnymi względami interesu
ogólnego, pod warunkiem że ograniczenia te będą właściwe dla wypełnienia
zamierzonego przez nie celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego
osiągnięcia.
Dla rozstrzygnięcia postawionego problemu warto odwołać się do
wyroku TSUE w sprawie C-567/07 Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
p. Woningstichting Sint Servatius. Co istotne, sprawa ta dotyczyła wspierania
przez Holandię mieszkalnictwa socjalnego w kontekście swobody przepływu
kapitału, a więc ustalenia poczynione przez TSUE można w drodze analogii
zastosować do oceny omawianego projektu ustawy, którego podstawowym
założeniem jest wsparcie państwa w realizowaniu przez osoby fizyczne celów
mieszkaniowych.
I tak, w przywołanym wyroku TSUE uznał, że wymogi związane
z polityką mieszkalnictwa socjalnego państwa członkowskiego i systemem jej
finansowania mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego i w związku
z tym uzasadniać ograniczenia ustanowione w przepisach krajowych. Za takimi
ograniczeniami mogą przemawiać szczególne cechy charakteryzujące rynek
krajowy, takie jak niedobór mieszkań i szczególnie wysokie zagęszczenie
ludności.
W świetle powyższego należy uznać, że potencjalne naruszenie swobody
przepływu kapitału, jakie może wynikać z projektu ustawy, jest dopuszczalne,
ponieważ uzasadnia je nadrzędna przesłanka interesu ogólnego, tj. wspieranie
przez państwo realizowania przez osoby fizyczne celów mieszkaniowym na
jego terytorium.
Zaproponowane w projekcie ustawy rozwiązania trzeba także uznać za
właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu i nie
wykraczające poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia. Wskazane

4
ograniczenie w swobodzie przepływu kapitału jest również niedyskryminacyjne,
gdyż w taki sam sposób stosuje się do krajowych oraz zagranicznych
podmiotów. Dotyczy to zarówno osób, które mogą korzystać z wprowadzanego
systemu kredytów na cele mieszkaniowe, jak również banków, które podjęłyby
się działalności na zasadach określonych w projekcie ustawy.
Podsumowując należy ocenić, że projekt ustawy jest zgodny z art. 63
TfUE, gdyż zawarte w nim ograniczenie swobody przepływu kapitału –
w świetle orzecznictwa TSUE – jest usprawiedliwione nadrzędną przesłanką
interesu ogólnego, adekwatną do zakładanego celu oraz mającą
niedyskryminacyjny charakter.

4. Konkluzja
Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych
i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe jest zgodny
z prawem Unii Europejskiej.



Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona





5