Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE


Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w trybie art. 264 § 2
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 15 § 1 pkt 2 tej ustawy, w dniu
13 listopada 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt I OPS 3/12, podjął uchwałę mającą na celu
wyjaśnienia tego „czy zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym
w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, ma wójt (burmistrz,
prezydent) czy rada gminy?”. Uchwała ta stwierdza w szczególności: „W postępowaniu
przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady
gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r.
poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą
okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady
gminy prawa do ochrony sądowej”.

Zgodnie z treścią art. 187 § 2 P.p.s.a., „uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca”. Jednakże na podstawie art. 269
tejże ustawy przyjmuje się, że sentencje uchwały składu siedmiu sędziów NSA mają
charakter ogólnie wiążący dla sądów administracyjnych. Istotą zaś mocy ogólnie wiążącej
jest to, iż stanowisko zaprezentowane w sentencji uchwały składu siedmiu sędziów NSA
wiąże bezpośrednio wszystkie sądy administracyjne w sprawach, do których teza będzie
miała zastosowanie. Do czasu zatem uchylenia bądź zmiany uchwały, sądy administracyjne
obowiązane są do jej stosowania.

W praktyce – pomimo względnie krótkiego czasu od podjęcia przedmiotowej
uchwały składu siedmiu sędziów NSA – sądy administracyjne, przed którymi toczą się
sprawy z zakresu objętego tezą uchwały, kierują się wskazaniem tejże uchwały, co rodzi
fundamentalne skutki prawne.

Zgodnie z dotychczasową wieloletnią praktyką sądową, przyjmowaną na podstawie
treści art. 32 P.p.s.a było, iż w postępowaniach sądowoadministracyjnych stronami był
skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe postępowanie było
przedmiotem skargi. Skoro zaś przedmiotem skargi była np. uchwała rady gminy, sądy
administracyjnie powszechnie uznawały, iż zdolność procesową ma organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego (np. rada gminy) w imieniu, której – na podstawie
uprzednio podjętej uchwały tegoż organu – występował przewodniczący. Takie stanowisko
i praktyka dawała możliwość realizacji praw do ochrony sądowej organowi stanowiącemu
jednostki samorządu terytorialnego. NSA w uzasadnieniu do swojej uchwały z dnia
13 listopada 2012 r. podniósł, że „ generalne stanowisko, iż w sprawach skarg na uchwałę
rady gminy, ze względu na przedmiot sprawy, zdolność sądową posiada rada gminy, która
może upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania jej w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, nie może być uznane za słuszne. Uzasadniane jest ono wykładnią
systemową, ale jej wyniki pozostają w sprzeczności z wynikami wykładni literalnej (art. 31
ustawy o samorządzie gminnym), której prymatu w doktrynie i orzecznictwie na ogół się nie
kwestionuje”. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, „wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz”.

Nie wdając się w analizę i ewentualną polemikę z uchwałą składu siedmiu sędziów
NSA oraz jej uzasadnieniem, wskazać należy na skutki prawne przyjętej i wiążącej sądy
administracyjne konstrukcji prawnej. Otóż w aktualnie toczących się postępowaniach
sądowoadministracyjnych, a precyzyjniej w sprawach zawisłych w sądzie
administracyjnym, których przedmiotem są uchwały organów stanowiących jednostek
samorządu terytorialnego, sądy wzywają, by stroną postępowania była nie rada gminy
i działający w jej imieniu przewodniczący, lecz wójt (burmistrz, prezydent) pod rygorem
odrzucenia skargi. Konsekwentnie niewstąpienie do sprawy w miejsce rady gmin i jej
przewodniczącego przez wójta (burmistrza, prezydenta) oznacza, iż sąd nie będzie
merytorycznie rozpoznawał sprawy. Taka sytuacja – jakkolwiek rzeczywiście wynikająca
z literalnego brzmienia aktualnych przepisów prawa – jest trudna do zaakceptowania
w kontekście uprawnień przyznanych organom stanowiącym w ustawie o samorządzie
gminnym, jak i możliwości ochrony sądowej organu stanowiącego.
Wskazane tu sytuacje wynikają z praktyki funkcjonowania samorządu terytorialnego
i wzajemnych relacji pomiędzy organami stanowiącymi a organami wykonawczymi.
Na podstawie uchwały składu siedmiu sędziów NSA można teoretycznie wskazać, że organ
uchwałodawczy ma pełną możliwość ochrony sądowej albowiem wójt, burmistrz, prezydent
ma obowiązek reprezentowania samorządu, a zatem i występowania w imieniu organu
uchwałodawczego w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Fakt, że nie sama rada,
a w jej imieniu przewodniczący ma zdolność sądową nie oznacza możliwości działania
w imieniu rady w ogóle albowiem czynić to winien wójt, burmistrz, prezydent. W praktyce
to ogólne założenia jest weryfikowane z niekorzyścią dla ochrony sądowej organu
stanowiącego. Otóż w wielu sytuacjach wójt, burmistrz, prezydent może nie być
zainteresowany i może nie podzielać stanowiska reprezentowanego przez radę czy szerzej
radnych, a w konsekwencji może nie być jako organ zainteresowany zaskarżeniem danego
rozstrzygnięcia niekorzystnego dla rady. Co więcej, nawet w przypadku formalnego
zaskarżenia danego rozstrzygnięcia wójt, burmistrz, prezydent może prezentować zupełnie
odmienne zapatrywanie i pogląd prawny na daną sprawę, co utrudni (jeżeli nie
uniemożliwi) skuteczne reprezentowanie interesów rady.
W praktyce wskazać można choćby na następujące stany faktyczne:

1) rada gminy przyjmuje uchwałę w sprawie nieudzielania absolutorium wójtowi za
wykonanie budżetu, która następnie zostaje unieważniona przez Regionalną Izbę
Obrachunkową; wolą rady jest zaskarżenie rozstrzygnięcia RIO w sytuacji, gdy
stanowisko wójta będzie całkowicie odmienne;

2) rada gminy przyjmuje uchwałę wbrew stanowisku (wbrew projektowi) wójta,
która to uchwała następnie jest unieważniona przez organ nadzorczy np.
wojewodę; intencją i wolą rady może być zaskarżenie takiego rozstrzygnięcia
organu nadzorczego w przeciwieństwie do stanowisko wójta;

3) grupa mieszkańców albo grupa radnych występuje z inicjatywą uchwałodawczą
w sprawie, w której wójt zajmuje przeciwne stanowisko; wbrew stanowisku
wójta, rada przyjmuje uchwałę, która w trybie nadzorczym zostaje unieważniona;
intencją i wolą rady, a szerzej inicjatorów uchwały, może być wniesienie środka
zaskarżenia, pomimo odmiennego stanowiska prezentowanego przez wójta.

We wszystkich tych przykładach brak reakcji ze strony wójta i niewniesienie
w terminie środka zaskarżenia uniemożliwi radzie wniesienia środka zaskarżenia
i pozostawi ją bez ochrony prawnej. Wydaje się, że skład siedmiu sędziów NSA,
przewidując podobne możliwości, zdecydował się na zamieszczenie w tezie uchwały
zastrzeżenia „chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których
nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony
sądowej”. Problemem, który rodzi się na skutek tego rodzaju zastrzeżenia jest choćby to,
kto ma rozstrzygać – i w oparciu o jakie kryteria – czy w danej sprawie zachodzą
okoliczności szczególne. W praktyce zapewne każdorazowo rozstrzygać miałyby sądy
administracyjne w oparciu o konkretny stan faktyczny. Analiza dotychczasowego
orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest bardzo rozbieżne w zależności od sądu,
nawet w identycznych stanach faktycznych, daje podstawę do sformułowania wątpliwości
co do zapewnienia należnej ochrony prawnej organom stanowiącym samorządów
terytorialnych. Z odpowiedzialnością założyć można, iż tak ogólne zastrzeżenie niepoparte
konkretnymi wskazanymi i przesłankami rodzić będzie kolejne wątpliwości w praktyce.

Jak więc widać, w pełni uzasadniona jest ingerencja ustawodawcy i dokonanie zmian
w ustawach samorządowych, a konkretnie w: ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawie z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. W związku z tym proponuje się precyzyjne
wskazanie we wszystkich trzech ustawach samorządowych, że zdolność procesową
w sprawach, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego, ma ten organ
stanowiący w imieniu, którego działa przewodniczący. W ustawie o samorządzie gminnym
proponuje się w art. 19 po ust. 2 dodać ust. 2a w brzmieniu, jak w projekcie nowelizowanej
ustawy. Zapis w proponowanym brzmieniu w sposób jasny i precyzyjny wskazuje,
że zdolność procesową posiada rada gminy, co umożliwi jej samodzielne występowanie
w sprawie w charakterze strony w zakresie takim, jak było to przyjęte przed wydaniem
uchwały składu siedmiu sędziów NSA. W zdaniu drugim precyzuje się, że w imieniu rady
gminy działa jej przewodniczący.

Jakkolwiek uchwała składu siedmiu sędziów NSA odnosiła się bezpośrednio tylko do
ustawy o samorządzie gminnym i organów w postaci wójta, burmistrza, prezydenta miasta
oraz rady gminy, w pełni zasadne jest dokonanie zmian również w pozostałych ustawach
samorządowych, albowiem aktualny stan prawy także i wobec tychże samorządów rodzić
będzie analogiczne wątpliwości. W ustawie o samorządzie powiatowym proponuje się
w art. 14 po ust. 3 dodać ust. 3a w brzmieniu analogicznym jak w przypadku poprzednio
wymienionej ustawy, a w ustawie o samorządzie województwa proponuje się w art. 20
po ust. 3 dodać ust. 3a również w brzmieniu analogicznym.

Zmiany art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie
powiatowym oraz art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa są konsekwencją
proponowanych wyżej zmian.