Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

– 2 –
uregulowanie, zaliczające nie więcej niż 5 lat okresów nieskładkowych niewykonywania
pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, zawarte w art. 7 pkt 4
ustawy nie oddaje rzeczywistego okresu pozostawania bez zatrudnienia, a także jest
niewspółmierne w stosunku do długotrwałych konsekwencji ponoszonych przez konkretne
osoby zwalniane z pracy, z odium tzw. wilczego biletu, który wyłączał je z kręgu kandydatów
na pracowników.
Podczas pierwszego czytania, na wspólnym posiedzeniu Komisji Ustawodawczej oraz
Komisji Rodziny i Polityki Społecznej podniesiono wątpliwość, czy ograniczenie okresu
represji politycznych do lat 1981-1989 nie stanowi niezgodności z Konstytucją, poprzez
nadmierne uprzywilejowanie sytuacji osób, które nie wykonywały pracy na skutek represji
w okresie 1981–1989, w stosunku do osób niewykonujących pracy na skutek represji
politycznych przed 13 grudnia 1981 r. Komisje uwzględniły opinię prof. Bogumiła Szmulika,
zgodnie z którą zachodzi wątpliwość konstytucjonalności przyjętego w projekcie
zróżnicowania sytuacji osób niewykonujących pracy z powodu represji politycznych. Aby
wyeliminować wątpliwości konstytucyjne, Komisje zmieniły stanowisko w sprawie okresu
niewykonywania pracy z powodu represji politycznych, przyjmując lata 1956–1989, nie zaś
1981–1989.

2. Przedstawienie stanu obecnego
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych określając warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń
emerytalnego i rentowych, zasady ustalania wysokości świadczeń oraz zasady i tryb
przyznawania oraz wypłaty świadczeń, przyjęła pojęcie okresów składkowych (tj. za które
składka została faktycznie zapłacona), wymienionych w art. 6 ustawy, i nieskładkowych,
zawartych w art. 7. Odpowiedni okres pozostawania w ubezpieczeniu, składkowym
i nieskładkowym, jest warunkiem nabycia uprawnień do świadczeń długoterminowych. Przy
ustalaniu wysokości emerytury, jak stanowi art. 53 ustawy, uwzględnia się kwotę bazową
(24 %) oraz określony procent ustalanej indywidualnie podstawy wymiaru za rok okresu
składkowego (1,3) i okresu nieskładkowego (0,7). Tym samym wysokość emerytury zależy
od: części stałej (socjalnej) świadczenia (tj. 24% kwoty bazowej) oraz części indywidualnej
zależnej od lat okresów ubezpieczenia (składkowych i nieskładkowych) i dochodów
z określonego okresu ubezpieczenia (podstawa wymiaru). Podstawę wymiaru świadczenia
– 3 –
stanowi przeciętna podstawa wymiaru składki ustalona dla wybranego okresu, liczona według
określonego algorytmu. Zasady ustalania podstawy wymiaru emerytury ustawa określa
w art. 15. Wysokość kwoty bazowej jest ogłaszana w formie komunikatu Prezesa GUS.
W praktyce funkcjonowania uregulowań ustawy materia dotycząca okresów
składkowych i nieskładkowych należy do istotnych kwestii dla ubezpieczonych, a także
świadczeniobiorców. Ustawa posługując się pojęciem okresów składkowych, zawiera wśród
nich również okresy składkowe bez opłaconej składki na ubezpieczenia społeczne. Stanowią
one wyraz dowartościowania przez ustawodawcę różnego rodzaju przerw w zatrudnieniu lub
podleganiu ubezpieczeniu, spowodowanych istotnymi przyczynami (o charakterze
społecznym, gospodarczym, politycznym). Są to okresy:
1) przebywania w więzieniach lub miejscach odosobnienia w Polsce z powodu działalności
politycznej po 31 grudnia 1956 r. – art. 6 ust. 1 pkt 8,
2) świadczenia pracy po 1956 r. na rzecz nielegalnych organizacji politycznych i związków
zawodowych – art. 6 ust. 1 pkt 10,
3) internowania w stanie wojennym – art. 6 ust. 2 pkt 8.
Po roku 1989 ustawodawca rekompensował w ten sposób działaczom opozycji ujemne
konsekwencje poniesione w życiu osobistym i zawodowym, spowodowane prowadzeniem
działalności politycznej w stosunku do władz PRL 2).
Do okresów nieskładkowych, o których mówi obecny art. 7 ustawy, jej pkt 4 zalicza:
„okresy niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. spowodowane
represjami politycznymi, uwzględniane przy ustalaniu prawa do świadczeń i ich wysokości”
i są zaliczane w wymiarze nie większym niż 5 lat.

3. Różnice między dotychczasowym a przewidywanym stanem prawnym
Projekt wprowadza odrębną kategorię okresów składkowych, dla określonego kręgu
podmiotów, nie przewidując ustawowego ograniczenia wysokości ich zaliczania do stażu
ubezpieczeniowego. W art. 6 ust. 2 ustawy dodaje się pkt 6a, zawierający nową kategorię
okresów składkowych: „niewykonywanie pracy po dniu 31 grudnia 1956 r. a przed dniem
4 czerwca 1989 r., na skutek stosowania represji politycznych”, uchylając w art. 7 pkt 4,

2) K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki "Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych". Komentarz, ABC, 2009, wydanie III.
– 4 –
dotyczący niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji
politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat.
Proponowana zmiana zmierza w kierunku przyjętego w ustawie i funkcjonującego od
1999 r. uregulowania dowartościowującego niektóre okresy niepozostawania w zatrudnieniu,
rozszerzając kategorię okresów składkowych bez opłaconej składki.

4. Konsultacje
Projekt ustawy w brzmieniu zawartym, w druku senackim nr 218 (w którym przyjęto
zakres czasowy podlegania represjom politycznym w latach 1981–1989) został przekazany:
Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, Instytutowi
Pamięci Narodowej–Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych, Sądowi Najwyższemu, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu,
Rzecznikowi Ubezpieczonych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Ministrowi
Finansów, Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej oraz Krajowej Radzie Sądownictwa.
Ponadto projekt przesłano do: Naczelnej Rady Adwokackiej, Krajowej Rady Radców
Prawnych, Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA, Stowarzyszenia Sędziów Themis,
Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych, Business
Center Club, Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan i Pracodawców
Rzeczypospolitej Polskiej, jednak żaden z tych podmiotów nie nadesłał odpowiedzi.
Sąd Najwyższy, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Krajowa Rada
Sądownictwa oraz Rzecznik Ubezpieczonych przedstawili stanowisko, w którym nie wnoszą
uwag do projektu, przy czym Rzecznik Ubezpieczonych stwierdził jednocześnie, że materia
projektu pozostaje poza zakresem jego kompetencji.
Instytut Pamięci Narodowej–Komisja cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu
nie wniósł uwag do projektu, zauważając, że stanowi on wyraz zadośćuczynienia działaczom
opozycji za ich działalność. Jednocześnie wyraził wątpliwość, czy uchylnie art. 7 pkt 4 nie
pozbawi możliwości zaliczenia do stażu ubezpieczeniowego niewykonywania pracy (wskutek
represji politycznych) przed 13 grudnia 1981 r.
W imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowisko przedłożył Prezes ZUS,
podkreślając, że nie zgłasza uwag jako podmiot będący wykonawcą ustaw. Wskazał przy tym
na trudność oszacowania skutków finansowych, ponieważ okres represji politycznych,
obecnie zaliczany do okresów nieskładkowych, trudno wyodrębnić z ogólnego stażu pracy
– 5 –
i wyodrębnić liczbę osób, którym zaliczono te okresy jako nieskładkowe. Szacunkowo biorąc,
na każde 100 osób pobierających świadczenie, przeliczenie z obecnego wskaźnika 0,7% na
1,3 % w skali 12 miesięcy może da ok. 19,1 tys. zł, zaś zaliczenie każdym 100 osobom
każdego dodatkowego roku represji jako okresu składkowego, oprócz maksymalnych obecnie
5 lat, w skali 12 miesięcy wynosiłoby w warunkach finansowych 2013 r. ok. 41,4 tys. zł.
W imieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jego Prezes, nie zgłaszając uwag
merytorycznych, zaproponował określenie wejścia w życie projektu: 14 dni od dnia
następującego po miesiącu ogłoszenia.
Minister Finansów poddał w wątpliwość, w związku z uregulowaniami projektu,
możliwość uznania okresów niewykonywania pracy z powodu represji politycznych, przed
14 grudnia 1981 r., za okresy nieskładkowe. Ponadto odniósł się do projektu w kontekście
skutków finansowych uregulowań projektu, które niewątpliwie wpłyną na pogorszenie
sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego są realizowane wypłaty
świadczeń w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Deficytowy charakter
tego Funduszu, wymóg wspomagania go środkami budżetowymi w wysokości określanej
corocznie w ustawie budżetowej, niezbędność udzielenia Funduszowi Ubezpieczeń
Społecznych w 2013 r. pożyczek z budżetu państwa dla zapewnienia terminowych wypłat
świadczeń przemawiają na niekorzyść projektu. Powołując się na konieczność zapewnienia
stabilności finansów publicznych oraz niezwiększania wydatków jednostek sektora finansów
publicznych, którego częścią jest FUS, Minister Finansów odmówił udzielenia poparcia
projektowi ustawy.
Minister Pracy i Polityki Społecznej przedstawił wątpliwości dotyczące odmienności
projektu w stosunku do wniesionego w poprzedniej kadencji, obejmującego okres
pozostawania bez pracy w okresie 1956–1989 oraz wynikające z tego skutki – niewykonujący
pracy przed 1 stycznia 1982 r. utracą dotychczasową możliwość uwzględnienia tego okresu
jako nieskładkowego przy ustalaniu prawa do świadczeń oraz ustalaniu ich wysokości.
Ponadto wskazał na dodatkowe obciążenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zwiększenie
jego niedoboru, wymagające sfinansowania. W opinii Minister podkreśla trudność
oszacowania skutków finansowych, wynikające z rozszerzenia katalogu okresów
składkowych, ze względu na nieznaną (bez wglądu w indywidualne dokumenty) liczbę osób,
którym zaliczono okres represji do okresów nieskładkowych. Zdaniem Ministra Pracy
w obecnym stanie prawnym są uregulowane w sposób kompleksowy kwestie związane
– 6 –
z zaliczaniem okresów podlegania represjom politycznym do okresu, od którego jest
uzależniane prawo do emerytury lub renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozytywnie
ocenił projekt ustawy. Zgłoszone przez niego wątpliwości dotyczą przyjętego okresu
granicznego niewykonywana pracy – po dniu 13 grudnia 1981 r. Uznaje go za dyskusyjny
jako kryterium, a jego wprowadzenie (łącznie z projektowanym uchyleniem art. 7 pkt 4)
pogarsza sytuację działaczy opozycyjnych z lat 1957–1981, ponieważ dotychczas nie
różnicowano uprawnień działaczy opozycyjnych w zależności od okresu, w jakim podlegali
represjom polegającym na uniemożliwianiu zatrudnienia. Kierownik Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych poinformował, że w latach 1999–2012 wydano ok.
230 decyzji potwierdzających niemożność świadczenia pracy wskutek represji politycznych
(rocznie wydaje się ok. 20 takich decyzji), skutki finansowe proponowanych zmian, zdaniem
Kierownika Urzędu, może oszacować jedynie ZUS.
Podczas pierwszego czytania na posiedzeniu połączonych Komisji: Ustawodawczej oraz
Rodziny i Polityki Społecznej podniesiono wątpliwość co do zgodności z Konstytucją RP
uregulowań projektu ustawy ze względu na przyjęty zakres czasowy represji politycznych
(lata 1981–1989) obejmujący pozostawanie poza zatrudnieniem. Autor opinii prof. Bogumił
Szmulik potwierdza, że projekt w brzmieniu zawartym w druku nr 218 wzbudza wątpliwość
co do zgodności z Konstytucją, w szczególności dotyczy ona nadmiernego
i nieuzasadnionego zróżnicowania (uprzywilejowania) sytuacji osób niewykonujących pracy
na skutek represji politycznych w okresie od 13 grudnia 1981 do 4 czerwca 1989 r.,
w stosunku do tej samej grupy podmiotów, które nie wykonywały pracy na skutek represji
politycznych przed 13 grudnia 1981 r. Autor sugeruje w opinii, że wątpliwość ta może zostać
rozwiana zastąpieniem przyjętego w projekcie zakresu czasowego, okresem: „po 31 grudnia
1956 a przed 4 czerwca 1989 r.”.

5. Oczekiwane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne
Przyjęte uregulowanie ma stanowić zadośćuczynienie krzywdom doznanym przez ofiary
represji politycznych PRL, do których należało zwalnianie z pracy działaczy opozycyjnych
i stosowaniu szykan polegających na odmowie zatrudnienia (nierzadko długotrwale).
W przekonaniu projektodawców poniesione przez działaczy opozycji straty zarówno
materialne, jak i niematerialne (dotyczące sytuacji osobistej, rodzinnej i społecznej) są nie do