Poselski projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze

prokuratorów (asesorów) powszechnych jednostek organizacyjnych, którzy
przez to znajdą się w gorszym położeniu, np. pod względem dostępności
kasacji od prawomocnego wyroku sądu dyscyplinarnego drugiej instancji. Tak
naprawdę nie wyjaśniono też w uzasadnieniu, dlaczego „wspólnej”
odpowiedzialności dyscyplinarnej — przy założeniu, że taka koncepcja
w ogóle ma sens w obecnych realiach konstytucyjnych — nie mogą podlegać
przedstawiciele innych zawodów, np. rzecznicy patentowi czy też radcy
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
2. W całym projekcie nie uwzględniono licznych zmian ustawodawczych, co
staje się widoczne chociażby przez użycie nomenklatury niespójnej
z aktualnym stanem prawnym. Była już mowa o tym, że w art. 1 ust. 2 pkt 1
projektu używa się nazwy: „asesor sądu powszechnego”, której po wejściu
w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa
i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.) nie odpowiada żaden
desygnat (nawiasem mówiąc, również przed tą zmianą nie było instytucji:
„asesora sądu powszechnego”, natomiast regulowano ustawowo status:
„asesorów sądowych”). Projektodawcy uważają za stosowne uczynić
organem opiniującym Radę Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym
(vide art. 10 ust. 1 projektu), co odnosi się do struktur samorządu
prokuratorskiego w stanie prawnym sprzed gruntownej nowelizacji ustawy z
dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz.
1599 z późn. zm.), dokonanej ustawą z dnia 9 października 2009 r. (Dz. U. Nr
178, poz. 1375). Rodzi się pytanie, czy nie chodzi tutaj aby o kompetencję,
którą należało przypisać Krajowej Radzie Prokuratury, która zastąpiła
poprzednio wspomniany organ (art. 23 i nast. u.prok.). Błędem wręcz
dyskwalifikującym jest użycie – i to aż dwukrotnie w art. 12 ust. 1 projektu –
nazwy organu: „Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny” (ten sam
błąd dotyczy także kilku innych przepisów projektu, m.in. art. 16 ust. 2, art. 17
ust. 4 i 5 oraz art. 25 ust. 2), pomimo obecnie ustawowo zastrzeżonej
niepołączalności tych stanowisk (por. art. 10b ust. 1 u.prok.).
3. Odnośnie do powoływania Rzecznika Dyscyplinarnego i jego zastępców (art.
10 ust. 1 projektu), uszło niestety uwadze projektodawców, że nie istnieje już
stanowisko „prokuratora Prokuratury Krajowej”. Jednak nawet pomijając ten

4
wątek, należy stwierdzić, że postulowany w art. 10 projektu tryb powoływania
Rzecznika przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego byłby absolutnie
nie do przyjęcia w stosunku do osób będących członkami samorządów:
adwokackiego, radcowskiego, notarialnego oraz komorniczego, z uwagi na
jego niewątpliwą niezgodność z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w
jakim przewiduje się w ten sposób pozbawienie prawniczych samorządów
zawodowych kompetencji do samodzielnego powoływania takich rzeczników
dla członków korporacji. W ślad za autorem już powoływanej opini dla Biura
Analiz Sejmowych, A. Bojańczykiem, należy zatem stwierdzić, że brak udziału
czynnika korporacyjnego w powoływaniu organów oskarżycielskich może być
postrzegany jako pozbawienie samorządów zawodowych „pieczy” nad
prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Iluzoryczny jest
wpływ przez przedstawienie opini organów samorządowych, o jakich mowa
w art. 10 ust. 1 projektu, ponieważ nie są one w żaden sposób wiążące. Poza
tym ustawa nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w przypadku niepowołania
przez Pierwszego Prezesa przedstawionego mu kandydata, zatem
teoretycznie nie da się wykluczyć sytuacji patowej, która zagrażałaby wręcz
paraliżem sądownictwa dyscyplinarnego.
4. Generalnym zastrzeżeniem do projektu jest uczynienie z organów
oskarżycielskich w prawniczych postępowaniach dyscyplinarnych swoistych
„superprokuratorów”. Byłoby możliwe nie tylko delegowanie prokuratorów do
pełnienia funkcji rzecznikowskich, tj. RD, zastępcy RD (art. 10 ust. 3, art. 12
ust. 3 projektu), ale i powierzanie prokuratorom przez te organy prowadzenia
czynności w postępowaniu dyscyplinarnym, jedynie z wyjątkiem czynności
wymagających wydania postanowienia (art. 12 ust. 4 projektu). Chociaż
status ustrojowy RD i jego zastępców nie został dość jasno określony, to
można chyba przyjąć, że intencją projektodawców jest utworzenie
wydzielonego pionu prokuratury. W związku z powyższym, mając na uwadze
włączenie do zakresu regulacji projektu także sędziów sądów powszechnych,
można w tym dostrzec realne zagrożenie dla zasady podziału władz (art. 10
Konstytucji) oraz odrębności władzy sądowniczej od innych władz (art. 173
Konstytucji), niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji), ponieważ
w odróżnieniu od odpowiedzialności karnej sędziów za przestępstwa

5
popełnione w związku z pełnieniem urzędu nie jest rzeczą dobrą, aby
jakikolwiek element dotyczący odpowiedzialności dyscyplinarnej – tutaj
związanej ściśle z kluczową kwestią immunitetu sędziego – poddawać
kompetencji organu nadzorowanego przez władzę wykonawczą. Istnieje zbyt
duże ryzyko, że powierzenie funkcji oskarżycielskich w postępowaniu
dyscyplinarnym RD i jego zastępcom spoza grona sędziów będzie stanowiło
w przyszłości element dodatkowego nacisku egzekutywy na sądy. Ponadto
brak jasnego rozstrzygnięcia statusu rzeczników powoduje zresztą co
najmniej niespójność z obowiązującą ustawą o prokuraturze, a przez to budzi
również wątpliwości z punktu widzenia zasady prawidłowej legislacji (art. 2
Konstytucji).
5. Według art. 15 ust. 4 projektu, do postępowania wyjaśniającego: „stosuje się
odpowiednio przepisy o postępowaniu przygotowawczym”. Powyższy przepis
powinien odpowiadać założeniom określonym dla przepisów odsyłających
w § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), to zaś
wymaga, aby określono akt normatywny, którego przepisy odpowiednio się
stosuje (tutaj: k.p.k.). Być może przepis tej treści byłby nawet zbędny, mając
na uwadze generalne odesłanie do kodeksu w art. 29 projektu.
6. Artykuł 26 został skonstruowany wadliwie. W ust. 1 wyłącza się
dopuszczalność kasacji od wyroków sądu dyscyplinarnego drugiej instancji,
jednak okazuje się, że nie całkowicie, gdyż kasację od każdego
prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie może wnieść Rzecznik
Praw Obywatelskich (ust. 2). Prawidłowo ust. 1 powinien stwierdzać, że
kasacja nie przysługuje stronom postępowania (i Prokuratorowi
Generalnemu). Z uwagi na funkcję ustrojową RPO, warto jednak byłoby
przemyśleć ograniczenie dopuszczalności kasacji tylko do przypadków, gdyby
miała być ona wniesiona na korzyść obwinionego.
7. Z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej, rażącą nieprawidłowością jest
powołanie w przepisach zmieniających (rozdział VII projektu – art. 34 i nast.)
nieaktualnych adresów publikacyjnych aktów normatywnych. Z przyczyn,
o których była już mowa, SN negatywnie opiniuje zmiany polegające na
usunięciu z ustawy – Prawo o adwokaturze (art. 34), ustawy o radcach

6
prawnych (art. 35), ustawy – Prawo o notariacie (art. 37) oraz ustawy
o komornikach sądowych i egzekucji (art. 38) kompetencji samorządowych
organów przedstawicielskich do powoływania rzeczników dyscyplinarnych.
Nie można również zgodzić się na brak adekwatnego wpływu czynnika
samorządowego na skład i działalność organów orzekających. Do
niespójności należy zaliczyć utrzymanie w ramach zmian do ustawy o
prokuraturze instytucji kasacji w postępowaniu dyscyplinarnym prokuratorów
wojskowych jednostek prokuratury (art. 36 pkt 15 projektu), co spowoduje, że
prokuratorzy różnych jednostek organizacyjnych – aktualnie często mający
ten sam status w stosunku do Sił Zbrojnych RP – nie będą pod tym względem
traktowani w równy sposób, jako że prokuratorom powszechnych jednostek
prokuratury kasacja od prawomocnego wyroku drugiej instancji nie będzie
przysługiwała. W art. 36 pkt 2 lit. b) uchybiono zasadom techniki
prawodawczej, zastępując nową treścią normatywną przepis derogowany
wyrokiem TK (art. 16 ust. 5 ustawy o prokuraturze).
8. Z uwagi na przeprowadzoną wyżej krytykę naczelnej idei ustawy, Sąd
Najwyższy nie akceptuje postulowanego statusu sądów dyscyplinarnych jako
wydziałów sądów apelacyjnych (art. 18 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ustroju
sądów powszechnych dod. na mocy art. 39 pkt 1 projektu). Sądy takie nie
powinny sprawować funkcji orzekania w sprawach dyscyplinarnych osób
wykonujących tzw. wolne zawody (inaczej niż w sprawach sędziów,
ewentualnie prokuratorów bądź asesorów prokuratorskich). Na takie
rozwiązanie można byłoby się ewentualnie zgodzić tylko pod warunkiem
podjęcia skutecznej próby opracowania zupełnie nowego projektu, który
gwarantując organom samorządów prawniczych wpływ na obsadę składów
orzekających takich sądów, spełniałby warunki minimum konstytucyjności
w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji. W pozostałej części przepisy art. 39 stały
się w znacznej mierze nieaktualne na skutek zmian, jakich już dokonano w
ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych na przestrzeni lat od daty
przygotowania „wzorcowego” projektu ustawy o odpowiedzialności
dyscyplinarnej (druk V kad. Sejmu nr 970).
9. Całkowite uchylenie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 maja 2011 r.
o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714 z późn. zm.) nie ma

7
uzasadnienia w sytuacji, kiedy sędziowie sądów wojskowych oraz sędziowie
tychże sądów w stanie spoczynku nie zostali objęci opiniowanym projektem
(vide art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3).
10. Uzasadnienie projektu nie obejmuje rzetelnej oceny finansowych skutków
regulacji. Projektodawcy zupełnie bezpodstawnie opierają kalkulację na
założonych z góry limitach etatowych oraz na związanych z tym kosztach
urzędu rzecznikowskiego oraz sądownictwa powszechnego. Podobnie niczym
niepoparte wydaje się przekonanie projektodawców, że wystarczające do
realizacji przepisów ustawy byłoby utworzenie 60 etatów urzędniczych oraz
zaledwie 30 etatów orzeczniczych w sądach powszechnych. Wreszcie nie
określono konsekwencji ewentualnego uchwalenia ustawy w odniesieniu do
Sądu Najwyższego, który miałby być sądem odwoławczym, trudno zaś
zakładać, że jej wykonanie byłoby dla tego organu obojętne pod względem
finansowym i organizacyjnym. Należy podkreślić, że o ile ilość postępowań
dyscyplinarnych w sprawach sędziów utrzymuje się od lat na dość niskim
poziomie (przykładowo, za rok 2011 statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości
referują podjęcie postępowania wyjaśniającego w zaledwie 29 sprawach oraz
skierowanie 43 spraw na drogę postępowania jurysdykcyjnego), o tyle należy
oczekiwać, że rosnąca wręcz lawinowo liczba adwokatów, radców prawnych,
notariuszy, a także komorników sądowych przełoży się na znaczny wzrost
liczby wniosków przeciwko przedstawicielom tych właśnie zawodów. Podobne
skutki – wzrostu liczby postępowań dyscyplinarnych – może mieć dalsza
reforma prokuratury, którą nie sposób postrzegać jako proces zamknięty i
zakończony. Ogólnie rzecz biorąc, wydaje się oczywiste, że autorzy projektu
nie próbowali oszacować finansowych skutków regulacji z tego punktu
widzenia, co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie projektu pozbawione jest
ważnego elementu pozwalającego na wyrażenie pełnej opini na jego temat.
11. Wbrew informacjom na przedostatniej stronie uzasadnienia (pkt 5), Sąd
Najwyższy nie zajmował dotychczas stanowiska w przedmiocie aktualnego
projektu ustawy.
Konkludując, Sąd Najwyższy wyraża stanowisko o nieprzydatności opiniowanego
projektu w jego obecnym kształcie do dalszych prac legislacyjnych. Nie kwestionując
walorów, jakie miałoby uporządkowanie sądownictwa dyscyplinarnego, nie sposób

8