Poselski projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze

Warszawa, 18 grudnia 2012 r.
BAS-WAPEiM-3259/12



Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o postępowaniu
dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Beata Kempa), w wersji
uwzględniającej autopoprawkę zgłoszoną w dniu 5 grudnia 2012 r., jest
projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art.
95a Regulaminu Sejmu



Przedmiotem opiniowanego projektu ustawy jest określenie zasad i trybu
postepowania dyscyplinarnego oraz wykonywania kar dyscyplinarnych wobec
sędziów i asesorów sądów powszechnych, prokuratorów i asesorów
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, sędziów sądów
powszechnych i prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych
prokuratury w stanie spoczynku, adwokatów i aplikantów adwokackich, radców
prawnych i aplikantów radcowskich, komorników sądowych, asesorów i
aplikantów komorniczych, notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych. W
projekcie proponuje się również nowelizację następujących ustaw: ustawy z
dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz.
1188, ze zm.), ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010
r. Nr 10, poz. 65, ze zm.), ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.
U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.), ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo
o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.), ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231,
poz. 1376, ze zm.), ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów
powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), ustawy z dnia 17 czerwca
2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.).
Autopoprawką zgłoszoną dnia 5 grudnia 2012 r. projektodawcy określili
zasady dotyczące postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko
adwokatom oraz radcom prawnym, którzy świadczą pomoc prawną w państwie
Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o
Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze
Gospodarczym (EOG).
Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.
Poselski projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób
wykonujących niektóre zawody prawnicze, w wersji uwzględniającej
autopoprawkę zgłoszoną dnia 5 grudnia 2012 r., nie jest projektem ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a Regulaminu
Sejmu.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona



2
Warszawa, dnia 15 stycznia 2013 r.




SĄD NAJWYŻSZY
BIURO STUDIÓW i ANALIZ
Pl. Krasińskich 2/4/6, 00

-951 Warszawa

BSA I-021-472/12



OPINIA
o projekcie ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym
wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze


Niniejsza opinia dotyczy projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym
wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze (dalej: „projekt”), złożonego
do laski marszałkowskiej jako inicjatywa legislacyjna grupy posłów zrzeszonych w
Klubie Poselskim „Solidarna Polska”. Został on przesłany do zaopiniowania przez
Sąd Najwyższy przy piśmie Szefa Kancelari Sejmu z dnia 10 grudnia 2012 r., znak:
GMS-WP-173-362/12.
Przedmiot
projektu
obejmuje
całościową
regulację
postępowania
dyscyplinarnego w stosunku do osób wykonujących niektóre zawody prawnicze, a w
szczególności postępowanie wobec: 1) sędziów i asesorów (sic!) sądów
powszechnych; 2) prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek
organizacyjnych prokuratury; 3) sędziów sądów powszechnych i prokuratorów
powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w stanie spoczynku;
4) adwokatów i aplikantów adwokackich; 5) radców prawnych i aplikantów
radcowskich; 6) komorników sądowych, asesorów i aplikantów komorniczych;
7) notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych. W stosunku do tak zakreślonego
kręgu przedstawicieli zawodów prawniczych postuluje się wprowadzenie jednolitego
modelu postępowania dyscyplinarnego, opartego na również jednolitym systemie
organów oskarżycielskich (Rzecznik Dyscyplinarny i jego zastępcy) oraz
orzeczniczych (sądy dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji).
Niezależnie od tego, że sam zamysł ujednolicenia niektórych zasad dotyczących
orzecznictwa dyscyplinarnego zasługiwałby na głębszą refleksję z uwagi na daleko
idącą fragmentację i partykularyzm obowiązujących w tym zakresie procedur, należy
jednak już na wstępie poczynić krytyczne uwagi ogólne do opiniowanego projektu.
Po pierwsze, już prima facie – chociażby na tle zaakcentowanej wyżej treści
art. 1 ust. 2 pkt 1 projektu jest oczywiste, że nie jest on oryginalnym dziełem
wnioskodawcy w procesie legislacyjnym, lecz opiera się na wcześniejszym
przedłożeniu rządowym, które wpłynęło do Sejmu V kadencji (druk nr 970).
Korzystanie z przygotowanych dawniej projektów aktów normatywnych nie jest samo
w sobie niczym nagannym, jeżeli jednak w czasie, jaki upłynął od poprzedniego
wykorzystania danego tekstu, w systemie prawnym zaszły zasadnicze zmiany (a tak
właśnie stało się w zakresie objętym opiniowaniem), to bez wątpienia powinny one
być skrupulatnie uwzględnione przed nadaniem sprawie biegu. Skierowanie do prac
legislacyjnych projektu dotkniętego tak oczywistymi niezgodnościami systemowymi,
jak w niniejszej sprawie, stanowi sytuację kuriozalną i naraża na szwank autorytet
organów państwa.
Po drugie, ponieważ RP jako demokratyczne państwo prawne
urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji)
przywiązuje zasadnicze znaczenie do zasady równości oraz zakazu dyskryminacji
(art. 32 Konstytucji), to uzasadnione staje się pytanie, czy w jakim stopniu koncepcja
ustawy nie jest dotknięta nieusuwalną wadą, która polega na tym, że w sposób
dowolny i arbitralny, w zasadzie bez żadnego uzasadnienia merytorycznego, niektóre
zawody prawnicze zamierza się „wyjąć” z dotychczasowych ram prawnych i zrównać
je pod względem odpowiedzialności dyscyplinarnej. Warto przypomnieć, że
podstawowym kanonem prawa równościowego jest traktowanie w taki sam sposób
tylko tych jednostek, które odznaczają się tą samą cechą prawnie relewantną. Można
odnieść wrażenie, że w odniesieniu do katalogu osób reprezentujących rozmaite
zawody wymienione w art. 1 ust. 2 projektu, jedyną cechą wspólną jest „prawniczy”
charakter owych zawodów, innymi słowy: konieczność posiadania określonego
wykształcenia jako jedno z wymagań kwalifikacyjnych. Jest to cecha wspólna, ale nie
taka, którą można określić jako prawnie relewantną, gdyż nie ona świadczy o naturze
poszczególnych profesji. Tej perspektywy postrzegania w niczym nie zmienia także
kontekst społeczny funkcjonowania zawodów prawniczych. Owszem, zarówno
sędzia, jak i adwokat powinni w najwyższym stopniu postępować etycznie i zgodnie

2
z prawem. Jednak w sensie jurydycznym ich status zawodowy (funkcjonariusz
publiczny – przedstawiciel wolnego zawodu) jest przecież nieporównywalny.
W odniesieniu do tzw. wolnych zawodów prawniczych, np. adwokatów czy też
radców prawnych, generalnie uzasadniona jest teza, że opiniowany projekt –
pozbawiając samorządy zawodowe adekwatnego udziału w procesie wyłaniania
składu organów oskarżycielskich i orzekających – jest niezgodny z art. 17 ust. 1
Konstytucji. Zasada samorządności zawodów zaufania publicznego oznacza
nałożenie na ustawodawcę istotnych ograniczeń. Sądownictwa dyscyplinarnego nie
można traktować czysto formalnie; jest to instytucja immanentnie powiązana z
wykonywaniem profesji, deontologią zawodową oraz ocenami etycznymi, gdzie
państwo nie może całkowicie zastępować czynnika samorządowego. O ile można
byłoby wyobrazić sobie zwiększenie roli organów państwowych w zakresie
sądownictwa dyscyplinarnego (np. udział sędziów zawodowych w składach
orzekających o odpowiedzialności dyscyplinarnej czy też prawo do złożenia
odwołania od każdego wyroku sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji także przez
prokuratora prokuratury powszechnej), o tyle całkowite przejęcie instytucji
odpowiedzialności dyscyplinarnej przez państwo jest nie do pogodzenia z
obowiązującymi standardami konstytucyjnymi. Należy się tutaj odwołać do trafnych
i wyczerpujących spostrzeżeń dr. hab. Antoniego Bojańczyka, zawartych w jego
opini z dnia 14 sierpnia 2007 r. do projektu ustawy w druku V kadencji nr 970, którą
SN w pełni podziela i przyjmuje jej wnioski za własne na użytek bieżącej opini .
Nie powtarzając szczegółowo wywodów wspomnianej wyżej opinii, zgłasza się
następujące uwagi szczegółowe do projektu:
1. Dobór przedstawicieli zawodów objętych ustawą (art. 1 ust. 2 projektu) jest,
jak już zaznaczono, zbyt arbitralny i nie tylko nie uwzględnia wspomnianej już
odrębności wolnych profesji od zawodów, których wykonywanie stanowi
służbę publiczną (sędzia, prokurator), lecz również wprowadza
nieuzasadnione podziały wewnątrz coraz bardziej jednolitego organizacyjnie
korpusu prokuratorów. Z niejasnych konstytucyjnie powodów odrębny reżim
postępowania dyscyplinarnego chce się utrzymać dla prokuratorów oraz
asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, chociaż
wiadomo już, że najprawdopodobniej jednostki te będą w przyszłości
zlikwidowane; z kolei opiniowanym projektem zamierza się objąć

3