Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania

Warszawa, 3 lipca 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-102(5)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej






Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o finansowym wsparciu
rodzin w nabywaniu własnego mieszkania
(druk nr 480).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
Stanowisko Rady Ministrów do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o
finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania (druk nr 480)

Program preferencyjnych kredytów mieszkaniowych, realizowany w oparciu o
przepisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu
mieszkania (przepisy ustawy weszły w życie w dniu 26 października 2006 r. – Dz. U. Nr 183,
poz. 1354 z późn. zm.), stanowi jeden z elementów realizacji konstytucyjnych uprawnień
władz publicznych do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb
mieszkaniowych, jak również wspierania działań obywateli dążących do pozyskania
własnego mieszkania. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym pomoc państwa udzielana
w ramach ww. programu ma formę dopłat do oprocentowania kredytów mieszkaniowych
zaciąganych m.in. na nabycie własnego mieszkania, spółdzielczego własnościowego prawa
do lokalu mieszkalnego, zakup lub budowę domu jednorodzinnego. Dopłaty do
oprocentowania – w równowartości 50% odsetek naliczonych wg kalkulacyjnej stopy
oprocentowania zbliżonej do rynkowych stóp oprocentowania kredytów mieszkaniowych –
obowiązują w okresie pierwszych 8 lat spłaty kredytu mieszkaniowego.

Zakładanym celem wprowadzenia ww. instrumentu wsparcia było umożliwienie
zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez średniozamożne rodziny (małżeństwa
niezależnie od posiadania dzieci lub osoby samotnie wychowujące dzieci), które przy udziale
okresowego wsparcia ze strony państwa będą zdolne do zakupu mieszkania lub domu i spłaty
zaciągniętego na ten cel kredytu hipotecznego. Wsparcie skierowane zostało do małżeństw
(obydwoje małżonkowie są stronami umowy kredytu) oraz do osób samotnie wychowujących
dzieci, przy czym tak zdefiniowana grupa adresowania programu miała stanowić wyraz
prorodzinnej polityki państwa. Ponadto program został skierowany do osób, których potrzeby
mieszkaniowe nie są jeszcze zaspokojone w chwili ubiegania się o kredyt – a więc do osób,
które w dniu zawarcia umowy kredytu preferencyjnego nie posiadają własnego mieszkania (w
tym również spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego). Względnym
wykluczeniem objęto osoby zamieszkujące lokal jako najemcy lub na podstawie prawa
spółdzielczego lokatorskiego – osoby te muszą zobowiązać się do rezygnacji (w ciągu 6
miesięcy od nabycia własności mieszkania lub domu, na finansowanie którego został
udzielony kredyt preferencyjny) z dotychczas zajmowanego lokalu, poprzez rozwiązanie
umowy najmu albo doprowadzenie do wygaśnięcia spółdzielczego lokatorskiego prawa.

Kredyty udzielane są w walucie polskiej (brak ryzyka zmiany kursu walut), na
mieszkanie lub dom jednorodzinny o powierzchni odpowiednio do 75 m² i 140 m², przy czym
kwota przysługujących dopłat jest określana w odniesieniu do powierzchni normatywnej: 50
m2 w przypadku lokalu mieszkalnego i 70 m2 w przypadku domu jednorodzinnego. W
przypadku kryterium maksymalnej ceny/kosztu lokalu mieszkalnego lub domu
jednorodzinnego uprawniających do skorzystania z kredytu preferencyjnego przyjęty został
limit, równy 1,3 średniej arytmetycznej dwóch ostatnio ogłoszonych przez wojewodów
wartości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej
budynków mieszkalnych dla poszczególnych województw (ogłaszany na okresy 6 miesięczne
odrębnie dla miasta wojewódzkiego oraz reszty województwa stosownie do art. 2 ust. 1 pkt
12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie
gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego)1.

Przedłożony z inicjatywy poselskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowym
wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, zawarty w druku sejmowym nr 480,
przewiduje wprowadzenie zmian, które – zgodnie z oceną autorów projektu – pozwolą
wyeliminować istniejące bariery realizacji programu, zwiększając skalę akcji kredytowej
objętej pomocą państwa. W projekcie nowelizacji przewiduje się:

1) poszerzenie katalogu adresatów finansowego wsparcia o bezdzietne osoby samotne
(zmiana w art. 3 ust. 1);
2) podniesienie powierzchniowej podstawy wymiaru przysługującej dopłaty (powierzchnia
bazowa) z 50 m² do 75 m² w przypadku lokalu mieszkalnego oraz z 70 m² do 140 m² w
przypadku domu jednorodzinnego (zmiana w art. 8 ust. 1).

W związku z proponowaną zmianą dotyczącą poszerzenia zakresu beneficjentów programu
w projekcie nowelizacji proponuje się również zmianę tytułu ustawy, poprzez nadanie mu
brzmienia: „ustawa o finansowym wsparciu państwa w nabywaniu własnego mieszkania”.

Odnosząc się do propozycji zawartych w przedłożeniu poselskim należy na samym
wstępie podkreślić, że program preferencyjnych kredytów mieszkaniowych z założenia
stanowić miał uzupełnienie tych instrumentów wsparcia polityki mieszkaniowej, które są
ukierunkowane na wsparcie niższych grup dochodowych, zdolnych do zaspokojenia potrzeb
mieszkaniowych co do zasady w segmencie mieszkań na wynajem (lokale socjalne, społeczne
budownictwo czynszowe). Rozważany program wsparcia był przy tym wyłącznie
instrumentem interwencyjnym, którego celem nie jest kierowanie pomocy państwa „do
wszystkich” i „na wszystko”. Zawarte w uzasadnieniu porównywanie rozwoju programu do
całej akcji kredytowej na rynku mieszkaniowym świadczyć może, że projektodawcy zdają się
nie dostrzegać tego faktu, zaś same propozycje zawarte w przedłożonym projekcie
nowelizacji wskazywać mogą na uznanie rozwoju akcji kredytowej w ramach programu
preferencyjnych kredytów mieszkaniowych za cel sam w sobie.

Specyfika
powiązania programu z segmentem mieszkań własnościowych wymagała od
ustawodawcy określenia takich rozwiązań, które nie będą zastępowały instrumentów w pełni
rynkowych oraz nie będą zwalniały z wysiłku finansowego tych osób, które przy
wykorzystaniu ogólnych rozwiązań systemowych (przykładem obniżona stawka VAT) są
zdolne do samodzielnego ponoszenia kosztów związanych z zakupem lub budową własnego

1 W dotychczasowym okresie realizacji programu ustawa o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego
mieszkania podlegała jednej nowelizacji. Ustawa z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o finansowym
wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania (Dz. U. Nr 136, poz. 955) skorygowała górny limit
ceny/kosztów budowy mieszkania lub domu jednorodzinnego, uprawniający do zaciągnięcia kredytu z prawem
do dopłat, do wysokości 1,3 wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej
budynków mieszkalnych dla poszczególnych województw (wzrost o 30% pierwotnego parametru ustawy).

2
mieszkania. W przypadku rozważanego programu wsparcia rolę tę pełnić mają wprowadzone
przez ustawodawcę kryteria cenowo-kosztowe i powierzchniowe, określone zasady wymiaru
maksymalnego wsparcia, jak również ograniczenia podmiotowe (brak mieszkania, wyłącznie
wieloosobowe gospodarstwa domowe), które to warunki w połączeniu zapewniać miały –
przy braku ustawowych ograniczeń w zakresie maksymalnego poziomu dochodów
beneficjenta – kierowanie pomocy do grup społecznych o średnim poziomie dochodów i
związanych z tym ograniczonych aspiracjach mieszkaniowych.

Ad 1)
Kwestia poszerzenia kręgu odbiorców finansowego wsparcia o jednoosobowe
gospodarstwa domowe była rozważana w trakcie prac parlamentarnych nad pierwotnym
projektem ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania,
prowadzonych w 2006 roku. Sprzeciwiający się tej propozycji projektodawca (ówczesny
rząd) stał na stanowisku, że program preferencyjnych kredytów mieszkaniowych winien być
instrumentem zgodnym z polityką prorodzinną państwa, będąc wyłącznie formą wsparcia
rodzin w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Rozwiązanie to, w powiązaniu z warunkiem
nie posiadania w momencie podpisania umowy kredytowej tytułu prawnego do
nieruchomości mieszkaniowej, miało zapewnić co do zasady objęcie pomocą państwa tych
rodzin, dla których mieszkanie czy dom finansowany kredytem preferencyjnym stanowić
miało „pierwsze własne mieszkanie”2. Jak już wskazano powyżej, z warunkiem
ograniczającym możliwość zaciągnięcia kredytu przez gospodarstwa co najmniej
dwuosobowe korespondowały kryteria powierzchniowe, stanowiące jeden z podstawowych
elementów właściwego adresowania programu – w przypadku jednoosobowych gospodarstw
domowych ustawowych ograniczeń powierzchni maksymalnej nie dałoby się przecież
określić sformułowaniem „ograniczonego standardu”.

Rząd jest przeciwny bezwarunkowemu poszerzeniu kręgu beneficjentów programu o
osoby samotne, zgodnie z propozycją zawartą w projekcie poselskim. Zastrzeżenia związane
z nieuzasadnionym pozbawieniem prawa do wsparcia jednoosobowych gospodarstw
domowych uzależniających niejednokrotnie założenie rodziny od ustabilizowania swojej
sytuacji mieszkaniowej, zasługują natomiast na rozważenie. W ocenie rządu wprowadzenie
ewentualnej zmiany poszerzającej zakres beneficjentów programu o osoby samotne powinno
jednak zostać powiązane ze spełnieniem przez nowych odbiorców wsparcia dodatkowych
warunków gwarantujących właściwe adresowanie programu, eliminujących zagrożenie
kierowania wsparcia do gospodarstw domowych, których potrzeby mieszkaniowe są już
zaspokojone (w odróżnieniu od obecnego zakresu beneficjentów ustawy w przypadku
jednoosobowych gospodarstw domowych warunek zamiany mieszkania na większe nie jest
uzasadnieniem dla udzielenie wsparcia) lub dla których ustawowe limity powierzchni górnej

2 Doświadczenia i wyniki ponad rocznej akcji kredytowej (styczeń 2007 r. - połowa maja 2008 r.) potwierdziły
trafność założeń, zgodnie z którymi wsparcie kierowane było do młodych rodzin. Kredyty preferencyjne są
zaciągane głównie przez ludzi młodych, w przedziale wiekowym od 20 do 35 lat (kredyty udzielane w tym
przedziale stanowią 96% ogólnej liczby udzielonych kredytów preferencyjnych) i są przeznaczane na
finansowanie inwestycji o niewysokim metrażu – w przypadku lokali mieszkalnych jest to przeciętnie od ok. 48
do ok. 59 m².
3
nie są wyrazem warunku „ograniczonego standardu”. Rozwiązaniem takim mogłoby być
wprowadzenie dla jednoosobowych gospodarstw domowych warunku zakupu lub budowy
„pierwszego mieszkania”, jako możliwości uzyskania wsparcia przez młode osoby
wchodzące dopiero na rynek mieszkaniowy.

Ad 2)
Limit powierzchni bazowej, będącej podstawą obliczenia maksymalnej skali wsparcia,
jest parametrem ustawowym mającym zapewnić efektywne wykorzystywanie środków
publicznych i stanowić o subsydiarnym charakterze programu. Ustawodawca przyjął, że
wsparcie państwa, pochodzące w całości ze środków publicznych, uzyskają w maksymalnej
wysokości wyłącznie te inwestycje, których przedmiotem jest zakup/budowa mieszkania o
powierzchni do 50 m² lub domu o powierzchni do 70 m². Powierzchnia bazowa została przy
tym uznana wyłącznie za parametr uwzględniany w kalkulacji maksymalnego poziomu
wsparcia, nie wpływając na sztuczne ograniczanie powierzchni finansowanych mieszkań. Te
ostatnie, zgodnie z indywidualnymi preferencjami beneficjenta programu, mogą nawet
osiągać poziom odpowiadający przeciętnym powierzchniom mieszkań oddawanych do
użytkowania na rynku mieszkaniowym.

Rząd jest przeciwny podniesieniu powierzchniowej podstawy wymiaru przysługującej
dopłaty, zgodnie z propozycją zawartą w projekcie poselskim. Propozycja zrównania
parametru powierzchni bazowej z górnymi limitami powierzchni użytkowej mieszkania lub
domu jednorodzinnego nie jest rozwiązaniem efektywnym (te same efekty rzeczowe przy
znacząco wyższych środkach publicznych) i narusza systemowe rozwiązania będące
podstawą uzasadnionego adresowania programu. Ocena skutków budżetowych związanych z
wprowadzeniem proponowanej zmiany nie została przeprowadzona rzetelnie, zaś przyjęte
założenie, zgodnie z którym proponowana zmiana dotyczy jednej z podstawowych obecnie
barier w skutecznej realizacji programu wsparcia nie zostało poparte przekonującym
uzasadnieniem.


Biorąc powyższe pod uwagę, Rząd jest przeciwny wprowadzeniu propozycji zmian
zawartych w przedłożonym z inicjatywy poselskiej projekcie ustawy o zmianie ustawy o
finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania (druk sejmowy nr 480).

4