Rządowy projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013

− zapewnieniem możliwości obsadzania zwalniających się wakatów,
a w wyjątkowych przypadkach nawet możliwości ściśle kontrolowanego
wzrostu zatrudnienia w komórkach, gdzie jest to merytorycznie uzasadnione,
− zapewnieniem możliwości przedłużenia części umów zawartych na czas
określony z pracownikami o ponadprzeciętnie wysokim stosunku osiąganych
wyników do otrzymywanego wynagrodzenia.
Przeprowadzenie racjonalizacji zatrudnienia w powyższy sposób wpłynie
pozytywnie na efektywność realizacji zadań.
Jednocześnie istnieje znaczne ryzyko, że kierownicy jednostek dokonają
racjonalizacji zatrudnienia przez:
− nieobsadzanie wakatów zwalniających się w wyniku dobrowolnych odejść
z pracy,1)
− nieprzedłużanie umów zawartych na czas określony,
− niezwiększanie zatrudnienia w komórkach, w których jest to merytorycznie
uzasadnione,
− ewentualną proporcjonalną redukcję zatrudnienia lub wymiaru czasu pracy
w pozostałych komórkach organizacyjnych.
Taki sposób przeprowadzenia redukcji zatrudnienia byłby sposobem
przynoszącym większe oszczędności dla jednostki w 2011 r., w związku
z brakiem konieczności wypłacania odpraw dla tej części pracowników, którzy
odejdą z własnej inicjatywy. Jednak może to prowadzić do zmniejszenia
efektywności realizacji zadań publicznych, jak również stopnia
ich zaspokojenia. Należy bowiem zakładać, że decyzję o indywidualnym
odejściu podejmują przede wszystkim osoby bardziej konkurencyjne na rynku
pracy, co z punktu widzenia administracji może oznaczać utratę pracowników
o
wysokich kompetencjach i zmniejszenie jakości realizowanych zadań
publicznych.
Ponadto w projektowanej ustawie przewidziano mechanizmy zapewniające:
                                                           
1) W związku z brakiem danych dla państwowych jednostek budżetowych niezatrudniających członków
korpusu służby cywilnej (KSC), agencji oraz funduszy celowych, na podstawie posiadanych danych
dotyczących zatrudnienia w KSC w 2008 r. w obliczeniach dotyczących tego wariantu przyjęto, że
dobrowolna rotacja wynosi 5 % półrocznie.
21

 
− wyłączenie – co do zasady – stosowania przepisów ustaw innych niż Kodeks
pracy, które przewidują szczególną ochronę pracowników przed
wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy, co zwiększa
elastyczność postępowania kierowników jednostek organizacyjnych,
− możliwość redukcji ustawowego wymogu zmniejszenia zatrudnienia
w
wybranych jednostkach w drodze rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów, w tym między innymi w oparciu o szczególny charakter zadań
jednostek, a także efektywność w wykonywaniu powierzonych zadań.
Wprowadzenie obowiązku racjonalizacji zatrudnienia oznacza konieczność
poniesienia nakładów związanych z analizami, a także wypełnieniem
obowiązków informacyjnych, w tym w


szczególności polegających na
sporządzeniu i przekazaniu raportów początkowego, z realizacji i końcowego.
Tryb przekazywania oraz szczegółowy wzór tych raportów określi
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. Należy oczekiwać, że koszty związane
ze sprawozdawczością w latach 2011 – 2013 nie przekroczą łącznej kwoty
1,5 mln zł (przy ok. 2.900 jednostkach zobowiązanych do racjonalizacji
zatrudnienia).
2) Wpływ na Kancelarię Prezesa Rady Ministrów lub inny podmiot dokonujący
analizy oraz ewentualnej weryfikacji i kontroli danych dla wybranych jednostek
Projektowana ustawa spowoduje powstanie kosztów związanych z analizą
efektywności działań podejmowanych przez wybrane jednostki, a także
z ewentualną weryfikacją oraz kontrolą podmiotów zobowiązanych
do racjonalizacji zatrudnienia. Przy założeniu, że określone w projektowanej
ustawie raporty będą przekazywane w formie elektronicznej, można oszacować,
że koszty te w latach 2011 – 2013 wyniosą około 0,35 mln zł (w tym około
0,17 mln w 2011 r.).
3) Wpływ na komisje prowadzące postępowania o naruszenie dyscypliny finansów
publicznych
Odpowiedzialność za naruszenie przepisów projektowanej ustawy będzie
rozpatrywana w trybie przewidzianym dla odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. Przy założeniu, że procedurze tej będzie
22

 
podlegać ok. 5 % podmiotów zobowiązanych do racjonalizacji zatrudnienia,
koszty te wyniosą ok. 0,35 mln zł.

5. Wpływ regulacji na rynek pracy
Tabela 1 przedstawia szacunkowe dane dotyczące maksymalnej redukcji
zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy. Wdrożenie ustawy oznaczałoby
wzrost liczby osób zmieniających lub
poszukujących pracy o maksymalnie
28 tysięcy. Zakładając, że wszystkie te osoby stałyby się osobami bezrobotnymi
(wariant pesymistyczny), spowodowałoby to wzrost stopy bezrobocia
o maksymalnie 0,15 pkt proc. Należy jednak podkreślić, że nawet tej skali wzrost
stopy bezrobocia jest wzrostem mało prawdopodobnym, a ewentualny wzrost liczby
osób bezrobotnych w związku ze zwolnieniami w administracji publicznej będzie
przede wszystkim dotyczył Warszawy2), która jest rynkiem najbardziej chłonnym
i charakteryzuje się najniższą stopą bezrobocia (w lipcu 2010 r. wynosiła ona 3,5 %
wobec 11,4 % w całym kraju).
                                                           
2)  Zakładając, że geograficzna struktura zwolnień w administracji publicznej będzie odpowiadać
geograficznej strukturze zatrudnienia w korpusie służby cywilnej (zgodnie z danymi na koniec 2008 r.),
48 % zwolnień dotknie osób zatrudnionych w województwie mazowieckim. 
23

 
Tabela 1. Zatrudnienie w latach 2007 – 2013 i poziom jego maksymalnej wymaganej

ustawowo redukcji (w etatach)


rednie
rednie
rednie
Maksymalna
Stan
zatrudnienie
zatrudnienie
zatrudnienie
redukcja
zatrudnienia
2007
2009
2010
zatrudnienia
na koniec 2011,
(oszacowanie)
w 2011
2012 i 2013
Ogółem
296 433
307 206
313 350
27 556
282 263
PJB
220 899
230 374
234 981
20 697
211 483
w ramach PJB:
109 745
120 908
123 326
10 863
110 993
korpus służby

cywilnej
w ramach korpusu służby cywilnej:
ministerstwa
11 163
12 431
12 680
1 117
11 412
urzędy
9 359
9 546
841
8 591
6 995
centralne
urzędy
8 171
8 334
734
7 501
8 415
wojewódzkie
służby
14 446
14 735
1 298
13 261
13 033
zespolone
powiatowe
2 561
2 612
230
2 351
służby
2 034
zespolone
izby skarbowe
3 852
3 711
3 785
333
3 407
urzędy
38 319
39 085
3 443
35 177
skarbowe 38
811
urzędy kontroli
5 044
5 145
453
4 630
skarbowej 5
358
służby
25 449
25 958
2 286
23 362
22 523
niezespolone
placówki
1 417
1 445
127
1 301
1 413
zagraniczne
agencje
15 262
państwowe
16 806
17 142
1 466
15 676
inne podmioty
60 272
60 026
61 227
5 393
55 104
ródło: MF, NIK, opracowanie KPRM.

6. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym na budżet państwa
i budżety jednostek samorządu terytorialnego
Wprowadzenie proponowanej regulacji stwarza możliwość obniżenia kosztów
funkcjonowania administracji publicznej przez zamrożenie funduszu płac
w
administracji lub jego zwiększenie o wskaźnik niższy niż wzrost płac
w gospodarce w latach 2012 – 2014 przy jednoczesnym wzroście przeciętnego
24

 
wynagrodzenia w administracji w tym okresie. Oszczędności z tego tytułu są
szacowane na 1 mld zł w 2013 r. i 1,8 mld zł w 2014 r. (porównanie scenariusza
„bez racjonalizacji” i wzrostu funduszu płac w oparciu o prognozowany wzrost płac
w gospodarce wobec scenariusza „racjonalizacja” ze wzrostem funduszu płac na
poziomie 1 % rocznie).
Jednocześnie, projektowana ustawa wygeneruje koszty dla sektora finansów
publicznych o maksymalnej wysokości ok. 110 mln zł w latach 2011 i 2012
(szacunek oparty na założeniu, że wszyscy pracownicy dokonują rejestracji
w urzędzie pracy, mają prawo do zasiłku i pobierają zasiłek przez okres sześciu
miesięcy). Jest jednak mało prawdopodobne, aby koszty z tytułu zasiłków osiągnęły
maksymalny pułap, ponieważ wzrost liczby bezrobotnych spowodowany zmianą
struktury zatrudnienia w administracji obejmie przede wszystkim najbardziej
chłonny rynek pracy, jakim jest Warszawa.
Racjonalizacja zatrudnienia spowoduje uwolnienie środków w jednostkach sektora
finansów publicznych zobowiązanych do racjonalizacji zatrudnienia. W tabeli 2
przedstawiono symulację maksymalnego wpływu wymaganej ustawowo
racjonalizacji zatrudnienia na sytuację finansową jednostek sektora finansów
publicznych objętych obowiązkiem jego redukcji. Chociaż zgodnie z projektem
ustawy obowiązek utrzymania zmniejszonego zatrudnienia będzie dotyczył lat
2011 – 2013, założono, że w porównaniu ze scenariuszem przewidującym brak
wprowadzenia ustawy, przyniesie on efekty również w 2014 r. (odpowiada to
założeniu, że w
2014
r. nie nastąpi wzrost zatrudnienia rekompensujący
dotychczasowe spadki).
Zmniejszenie kosztów wynagrodzeń w związku z mniejszą liczbą zatrudnionych
oszacowano na podstawie danych o wynagrodzeniach za 2009 r., przyjmując brak
wzrostu wynagrodzeń w latach 2011 i 2012, natomiast w latach 2013 i 2014 −
wzrost wynagrodzeń o 1 %.
Obliczenia zakładają, że zwolnienia będą dotyczyć 10 % pracowników. Jest to
scenariusz maksymalnych kosztów zakładający, że:
25