Poselski projekt ustawy o obrocie i reklamie środków zawierających substancje psychotropowe i odurzające

2
3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Należy ocenić, czy proponowane ograniczenia dotyczące obrotu
hurtowego i detalicznego (w tym sprzedaży i reklamy) środkami określonymi
jako używki są zgodne z zasadami swobody przedsiębiorczości oraz
swobodnego przepływu towarów, o których mowa w art. 28, 30, 43 i 46 TWE.
3.2. Projekt przewiduje, że zezwolenie na obrót hurtowy używkami w
Polsce może być wydane wyłącznie przedsiębiorcy mającemu „siedzibę na
terenie województwa”, a więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8).
Przedsiębiorca taki będzie mógł zaopatrywać się w używki jedynie u
producentów oraz przedsiębiorców posiadających zezwolenie na obrót hurtowy
tymi używkami (art. 11 pkt 2, 4 i 7 projektu). Sprzedaż detaliczną będzie mógł
prowadzić wyłącznie przedsiębiorca posiadający zezwolenie wydane na
warunkach określonych w projekcie i będzie mógł zaopatrywać się w używki
tylko u producentów i przedsiębiorców posiadających zezwolenie na sprzedaż
hurtową używek (art. 15). Artykuł 19 projektu ogranicza sprzedaż detaliczną
używek wyłącznie do sprzedaży bezpośredniej i zakazuje sprzedaży wysyłkowej
oraz za pośrednictwem Internetu. Artykuł 21 projektu zakazuje reklamy i
promocji używek. Proponowana regulacja umożliwia obrót hurtowy używkami
jedynie podmiotom gospodarczym mającym siedzibę na terytorium RP.
3.3. Przepis art. 8 projektu, faktycznie uzależniający uzyskanie
zezwolenia na obrót hurtowy używkami w Polsce od posiadania siedziby na
terytorium RP, stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Należy
zauważyć, że wymóg posiadania siedziby na terytorium RP będzie, co do
zasady, łatwiejszy do spełnienia przez podmioty pochodzące z Polski niż przez
podmioty pochodzące z innych państw członkowskich UE. Można więc mówić
o dyskryminacji pośredniej przedsiębiorców pochodzących z innych niż Polska
państw członkowskich UE, co jest niezgodne z art. 43 TWE zakazującym
ograniczeń swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa
członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego.
Artykuł 46 TWE zezwala jednak na stosowanie przepisów krajowych
przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Z
art. 1 ust. 3 projektu wynika, że uzasadnieniem wprowadzenia proponowanych
ograniczeń byłyby względy ochrony zdrowia. Zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (TS) ograniczenia muszą
służyć celowi, w jakim są wprowadzane (ochrona zdrowia publicznego), nie
mogą być dyskryminujące i muszą być konieczne i proporcjonalne do
zamierzonego celu, a celu tego nie można osiągnąć mniej uciążliwymi


3
środkami.dnosząc się do projektu należy stwierdzić, że wymóg posiadania
siedziby na terytorium RP nie spełnia żadnej ze wskazanych w orzecznictwie TS
przesłanek uzasadniających wprowadzenie ograniczenia swobody
przedsiębiorczości. Projekt narusza zasadę swobody przedsiębiorczości w
rozumieniu art. 43 TWE.
3.4. Zgodnie z zasadą swobodnego przepływu towarów (art. 28 i 30
TWE), towary znajdujące się legalnie w obrocie w innym państwie
członkowskim powinny być dopuszczone do obrotu w Polsce. Państwa
członkowskie mogą stosować ograniczenia w swobodnym przepływie towarów,
jeśli są one uzasadnione względami moralności publicznej, porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i
zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości
artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności
przemysłowej i handlowej. W odniesieniu do projektu ustawy uzasadnieniem
proponowanych ograniczeń byłyby względy ochrony zdrowia ludzi. Jednak –
zgodnie z art. 30 TWE – wprowadzane ograniczenia nie mogą być środkami
arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami
członkowskimi. Podobnie jak w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, TS
wskazał, że ograniczenia w przepływie towarów muszą służyć celowi, w jakim
są wprowadzane, nie mogą być dyskryminujące i muszą być konieczne i
proporcjonalne do zamierzonego celu, a celu tego nie można osiągnąć mniej
uciążliwymi środkami.2
W tym kontekście wątpliwości budzi nieokreślony zakres przedmiotowy
proponowanej regulacji. Używkami są bowiem – w rozumieniu projektu –
„środki zawierające substancje psychotropowe i odurzające niewymienione w
ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które minister właściwy do spraw
zdrowia umieścił na liście” zamieszczonej w akcie wykonawczym wydanym na
podstawie proponowanej ustawy (artykuły 1 – 3 projektu). Na podstawie
przepisów projektu nie jest więc możliwe wskazanie środków, do których będą
odnosiły się ograniczenia obrotu i reklamy, a proponowana ustawa otwiera
możliwość istotnych i niemożliwych do określenia ograniczeń. Taka konstrukcja
regulacji (zdefiniowanie używek poprzez negatywne odesłanie do innych ustaw
oraz do aktu wykonawczego wydanego na podstawie proponowanej ustawy)
może prowadzić do sprzeczności z prawem UE na etapie wykonania i
stosowania ustawy. Nie można bowiem – analizując jedynie treść projektowanej
ustawy – stwierdzić, czy ograniczenia (sprzedaży hurtowej i detalicznej,
reklamy i promocji, sprzedaży wysyłkowej i przez Internet) są uzasadnione

1 Wyrok Trybunału z 30.11.1995 r. w sprawie C–55/94 Reinhard Gebhard przeciwko
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, ECR z 1995 r., str. I-4165, pkt
37.
2 Wyrok Trybunału w sprawie C–55/94, pkt 37; wyrok Trybunału z 14.7.1983 r. w sprawie
174/82 Postępowanie karne przeciwko Sandoz BV., ECR z 1983 r., str. 2445, pkt 17 i 18.


4
względami ochrony zdrowia w rozumieniu art. 30 TWE. Nie można w każdym
razie mówić o spełnieniu wskazanej przez TS przesłanki wprowadzania
ograniczeń – ich konieczności i proporcjonalności do zamierzonego celu
(którym w myśl art. 1 ust. 3 projektu jest w szczególności ochrona zdrowia).
3.5. Można też rozważać, czy w odniesieniu do proponowanej regulacji
mogłaby mieć zastosowanie decyzja Rady 2005/387/WSiSW. Decyzja ta
przewiduje mechanizm wymiany informacji o nowych substancjach
psychoaktywnych, które nie są ujęte w wykazach załączonych do Jednolitej
konwencji Narodów Zjednoczonych o środkach odurzających z 1961 r. oraz
Konwencji NZ o substancjach psychotropowych z 1971 r.; decyzja ta nie
dotyczy też prekursorów objętych systemem wspólnotowym ustanowionym
m.in. w rozporządzeniu (WE) nr 273/2004. Wymiana informacji może
prowadzić do podjęcia przez Radę decyzji o poddaniu nowej substancji
psychoaktywnej środkom kontroli. Na podstawie takiej decyzji państwa
członkowskie UE wprowadzają środki kontroli i sankcje karne przewidziane
przez ich ustawodawstwo krajowe na mocy ich zobowiązań wynikających z
Jednolitej konwencji NZ o środkach odurzających z 1961 r., oraz Konwencji NZ
o substancjach psychotropowych z 1971 r., które mogą stanowić porównywalne
zagrożenie dla zdrowia publicznego jak substancje wymienione w tych
konwencjach (artykuły 1, 2, 8 i 9 ust. 1 decyzji). Jednocześnie decyzja nie
stanowi przeszkody dla utrzymania lub wprowadzenia przez państwo
członkowskie na swoim terytorium wszelkich krajowych środków kontroli, jakie
uzna za stosowne, po zidentyfikowaniu przez państwo członkowskie nowej
substancji psychoaktywnej (art. 9 ust. 3 decyzji).
Na gruncie proponowanej ustawy nie da się stwierdzić, czy używki będą
spełniały kryteria przewidziane w decyzji 2005/387/WSiSW, umożliwiające
uznanie ich za „nowe środki odurzające” w rozumieniu tej decyzji. Nie można
więc ocenić, czy decyzja mogłaby mieć zastosowanie.

4. Konkluzja
4.1. Projekt ustawy o obrocie i reklamie środków zawierających
substancje psychotropowe, uzależniając uzyskanie zezwolenia na obrót hurtowy
używkami w Polsce od posiadania siedziby na terytorium RP, jest niezgodny z
prawem Unii Europejskiej (punkt 3.3 niniejszej opinii).
4.2. Ze względu na niedookreślony przedmiot regulacji (definicja
używek), projekt może prowadzić do sprzeczności z prawem UE na etapie
wykonania i stosowania proponowanej ustawy (punkt 3.4 opinii).
Sporządził: Zespół Prawa Europejskiego i Międzynarodowego
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Michał Królikowski


5
Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, narkomania
Warszawa, 16 marca 2009 r.
BAS-WAL-477/09

Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy
poselski projekt ustawy o obrocie i reklamie środków zawierających
substancje psychotropowe i odurzające (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Witold Gintowt-Dziewałtowski) jest projektem ustawy wykonującej
prawo Unii Europejskiej

Proponowana ustawa ma na celu wprowadzenie regulacji prawnej
odnoszącej się do używek. Używkami są – w rozumieniu projektu – „środki
zawierające substancje psychotropowe i odurzające niewymienione w ustawie o
przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które minister właściwy do spraw zdrowia
umieścił na liście” zamieszczonej w akcie wykonawczym wydanym na
podstawie proponowanej ustawy. Projekt określa warunki dopuszczenia używek
do sprzedaży w obrocie hurtowym i detalicznym. Projekt w szczególności
zakazuje reklamy i promocji używek oraz sprzedaży detalicznej wysyłkowej i za
pośrednictwem Internetu. Przepisy karne projektu określają zasady
odpowiedzialności karnej za naruszenie ograniczeń i zakazów, o których mowa
w proponowanej ustawie.
Projekt ustawy jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy o obrocie i reklamie środków zawierających substancje
psychotropowe i odurzające nie jest projektem ustawy wykonującej prawo
Unii Europejskiej.

Sporządził: Zespół Prawa Europejskiego i Międzynarodowego
Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych




Michał Królikowski


Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, narkomania