Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw

zgodnie ze zmienianą ustawą, centra integracji społecznej, które są tworzone
przez organizacje pozarządowe, mogą otrzymywać dotacje publiczne na ich
utworzenie (art. 7 ust. 1 u.z.s.) i działalność (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.s.). Ponadto,
centra te mogą – z określonymi wyłączeniami przedmiotowymi i w ramach
reintegracji zawodowej - prowadzić działalność wytwórczą, handlową lub
usługową oraz działalność wytwórczą w rolnictwie (art. 9 ust. 1 u.z.s.).
Po drugie, projekt przewiduje dodatkowe instrumenty wsparcia, które
związane są z przekształceniami formy organizacyjno-prawnej funkcjonowania
zarówno centrów integracji społecznej, jak i zakładów aktywności zawodowej,
które tworzone są na podstawie art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o
rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
(Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zmianami; dalej: u.r.z.) (art. 3 pkt 2 projektu
dodający nowy art. 97a p.w.u.f.p. oraz art. 4 projektu). W szczególności gmina,
która uzyskała status centrum integracji społecznej dla wyodrębnionej jednostki
organizacyjnej będącej gospodarstwem pomocniczym, może – w określonym
terminie – przekazać jego prowadzenie organizacji pozarządowej wraz z jego
prawami i obowiązkami (art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 projektu).
Podobnie, gmina lub powiat, które uzyskały status zakładu aktywności
zawodowej dla wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, mogą - w określonym
terminie – przekazać prowadzenie tego zakładu organizacji pozarządowej wraz z
jego mieniem, należnościami i zobowiązaniami (projektowany art. 97a ust. 1 pkt
2 w związku z ust. 3 up.w.u.f.p.). Warto zauważyć, że zakłady aktywności
zawodowej mogą również – podobnie do centrów integracji społecznej –
prowadzić – z określonymi wyłączeniami przedmiotowymi – działalność
wytwórczą (art. 29 ust. 3 pkt 1 u.r.z. a contrario).
Wobec powyższych ustaleń należy wskazać, że użyte w art. 107 ust. 1
TfUE pojęcie „przedsiębiorstwo” jest rozumiane w unijnym prawie konkurencji
szeroko. Za przedsiębiorstwo uznawana jest każda jednostka zaangażowana w
działalność gospodarczą, niezależnie od jej formy organizacyjnej i prawnej oraz
źródeł finansowania.1 Oznacza to, że według prawa UE przedsiębiorstwem są
także jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Działalność gospodarcza
oznacza ponadto każdą działalność polegającą na oferowaniu na rynku towarów
lub usług.2 W tym świetle należy uznać zarówno centra integracji społecznej, jak
i zakłady aktywności zawodowej za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust.
1 TfUE, bez względu na to, w jaki sposób podmioty te oraz prowadzona przez
nie działalność są kwalifikowane na gruncie prawa krajowego.3 Kwalifikacja

1 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C–41/90 Höfner i Elser przeciwko
Macroton GmbH, ECR 1991, str. I–1979.
2 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C–35/96 Komisja WE przeciwko
Republice Włoskiej, ECR 1998, str. I–3851.
3 Tak też w opinii Nr 44.2009/P/MP do projektu ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i
o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, wyrażonej w dniu 4 grudnia 2009 r. przez Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

3


dokonana w zmienianym przez projekt art. 9 ust. 2 u.z.s., w myśl której
działalność centrów integracji zawodowej nie jest działalnością gospodarczą, nie
ma zatem relewantna z punktu widzenia prawa UE. Konsekwencją uznania, że
projekt dotyczy przedsiębiorstw w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE, jest
konieczność ustalenia, czy projekt zmierza do zmiany reguł dotyczących
przyznawania przedsiębiorstwom pomocy publicznej, a zatem, czy wsparcie,
którego dotyczy projekt, jest pomocą przyznawaną przez państwo w rozumieniu
art. 107 ust. 1 TfUE.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TfUE pomoc publiczną stanowi wsparcie dla
przedsiębiorstwa, o ile spełnia następujące przesłanki: (1) wsparcie jest
udzielane przez państwo lub ze środków państwowych, (2) przedsiębiorstwo
uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na
rynku, (3) wparcie ma charakter selektywny, (4) wsparcie grozi zakłóceniem lub
zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Nie budzi wątpliwości, że przepisy ocenianego projektu dotyczą
wsparcia, które spełnia trzy pierwsze wyżej wymienione przesłanki uznania go
za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE. Wątpliwości mogą
dotyczyć przesłanki czwartej, zgodnie z którą za pomoc publiczną mogą zostać
uznane środki, które zakłócają lub grożą zakłóceniem konkurencji poprzez
sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom i mają wpływ na wymianę handlową
między państwami członkowskimi. W projekcie – oraz w ustawach, do których
projekt się odnosi - brak jest jednak gwarancji, które wykluczałyby możliwość
zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Warto zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem TS, za zakłócenie
konkurencji i wpływ na wymianę handlową może być uznane samo
wzmocnienie pozycji rynkowej wspomaganego przedsiębiorstwa (wyrok
Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 września 1980 r. w sprawie C-730/79
Philip Morris-Holland BV przeciwko Komisji, pkt 11). Pod uwagę brane jest
przy tym każde wsparcie, niezależnie od jego wysokości (wyrok Trybunału
Sprawiedliwości z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C-142/87 Belgia przeciwko
Komisji, pkt 43). Wsparcie przewidziane w projekcie ustawy niewątpliwie
wzmacnia pozycję rynkową dofinansowywanych podmiotów. Tym samym
różnicuje ich pozycję na rynku w stosunku do zagranicznych podmiotów
wykonujących podobną działalność i – mimo wątpliwości dotyczących takiej
kwalifikacji – nie można wykluczyć, że zostanie ono uznane przez Komisję
Europejską za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE.
Ustalając, że wsparcie, o którym mowa w projekcie może zostać uznane
za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE, należy wskazać, że
zawarty w tym przepisie zakaz udzielania przez państwo pomocy
przedsiębiorstwom nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególności art. 107
ust. 3 TfUE przewiduje możliwość uznania przez Komisję Europejską pomocy
za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Wsparcie, którego dotyczy projekt,

4


mogłoby zostać w szczególności uznane za wsparcie, o którym mowa w art. 107
ust. 2 lit. c TfUE. Przepis ten stanowi, że za zgodną ze wspólnym rynkiem może
być uznana pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań
gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia
warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
Aktem prawnym, w którym wskazane zostały kategorie pomocy publicznej,
które uznawane są przez Komisję za zgodną ze wspólnym rynkiem na gruncie
art. 107 ust. 3 TfUE jest rozporządzenie 800/2008 w sprawie wyłączeń
blokowych. W rozporządzeniu tym mowa jest m.in. o takich kategoriach
pomocy, jak pomoc na zatrudnienie, pomoc dla pracowników
niepełnosprawnych oraz pracowników znajdujących się w szczególnie
niekorzystnej sytuacji, a także pomoc w formie subsydiów płacowych i na
rekompensatę dodatkowych kosztów, które związane są z zatrudnianiem
pracowników niepełnosprawnych. Niezależnie od poważnych wątpliwości, które
dotyczą możliwości odniesienia wskazanych kategorii do wsparcia, o którym
mowa w projekcie, wyłączenia określone w rozporządzeniu nie mogą znaleźć
zastosowania z powodów formalnych. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia,
koniecznym warunkiem zastosowania określonego w nim wyłączenia jest
wyraźne odesłanie do niego w danym programie pomocy. Odesłania takiego nie
ma zaś ani w projekcie, ani w ustawach, których ten projekt dotyczy. Wobec
tego należy uznać, że na gruncie projektu nie można sformułować tezy o jego
zgodności z rynkiem wewnętrznym. Ostateczna ocena w tej mierze należy do
Komisji Europejskiej i opiera się na w części pozaprawnych szacunkach
odnoszących się do wpływu pomocy, której dotyczy projekt, na wymianę
handlową między państwami członkowskimi oraz ewentualnego zakłócenia
konkurencji. W ramach postępowania legislacyjnego prowadzonego w Polsce
wstępną ocenę tej kwestii przeprowadza Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w trybie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w
sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404).
Program pomocy przewidziany w projekcie ustawy mógłby zostać
uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, o ile pomoc ta będzie spełniała
kryteria określone w art. 107 ust. 3 lit. c TfUE.
4. Konkluzje
Projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz o
zmianie niektórych innych ustaw zawiera przepisy objęte prawem Unii
Europejskiej.
Pomoc państwa dla przedsiębiorstw, w zakresie określonym w art. 107
ust. 1 TfUE jest, co do zasady, niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Projekt

5


zawiera program pomocy, który mógłby zostać uznany za zgodny z rynkiem
wewnętrznym, o ile pomoc ta będzie spełniała kryteria określone w art. 107 ust.
3 lit. c TfUE.
Projekt wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej. Zgodnie z art. 16a
ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących
pomocy publicznej (Dz. U. 2007, Nr 59, poz. 404) Marszałek Sejmu występuje
do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o
wydanie opinii o projekcie programu pomocowego.


Autor:
Ziemowit Cieslik
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Michał Królikowski


6
Warszawa, 26 kwietnia 2010 r.
BAS-WAPEiM-614/10


Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy
komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu socjalnym oraz
o zmianie niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Tadeusz Tomaszewski) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii
Europejskiej


Projekt przewiduje zmianę ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o
zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143, ze zmianami). Proponowane
zmiany dotyczą m.in.: kręgu podmiotów, które mogą tworzyć centra integracji
społecznej, katalogu form organizacyjno-prawnych ich funkcjonowania oraz
zasad prowadzenia przez nie działalności wytwórczej, handlowej i usługowej.
Ponadto projekt wprowadza zmiany w ustawach: z dnia 27 sierpnia 2009
r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zmianami) i z dnia 27
sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.
U. Nr 157, poz. 1241, ze zmianami). Zmiany polegają na rozszerzeniu katalogu
zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, które mogą być
wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe oraz na określeniu zasad
przekształcenia centrum integracji społecznej i zakładu aktywności zawodowej
lub przekazania ich prowadzenia organizacji pozarządowej, w tym przejęcia ich
składników majątkowych przez nowoutworzony podmiot lub organizację
pozarządową.
Projekt nie ma na celu wykonania prawa Unii Europejskiej. Projekt nie
jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej.

Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Michał Królikowski