Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

o stwierdzenie nieważności decyzji z przepisu tego wykreślony został art. 149 § 3 i art. 158
§ 1 Kodeksu.

Proponowana nowelizacja art. 138 Kodeksu dotyczy trzech aspektów. Po pierwsze
zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy
odwoławcze (art. 138 § 2). Projekt zmierza do zwiększenia skrępowania organu
odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od
zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Obecna redakcja
przepisu wydaje się zbyt szeroka i w niej należy upatrywać głównej przyczyny nazbyt
częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze
strony judykatury i doktryny. Proponowana nowelizacja zawęża możliwość podjęcia decyzji
kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie
i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą
dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poza tym kryterium nienaruszalności
zasady dwuinstancyjności wydaje się bardziej uchwytne od dotychczasowego kryterium,
tj. wymogu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub
w znacznej części. Należy przy tym zauważyć, że obecne brzmienie przepisu może nasuwać
wątpliwości, czy dopuszczalne jest zastosowanie go np. z powodu naruszenia art. 24 § 4
Kodeksu.
Po drugie chodzi o większe skrępowanie organu pierwszej instancji decyzją organu
odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji.
Celem tej zmiany jest wyeliminowanie coraz częściej występujących sytuacji, w których
organ pierwszej instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką
samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa, ze
wskazaniem jej wad oraz tego co organ pierwszej instancji ma zrobić. W praktyce zdarzają
się sytuacje nawet kilkakrotnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i ciągłemu
wydawaniu takiej samej, wadliwej decyzji, przez ten organ.
Trzecia część nowelizacji wynika z konieczności uwzględnienia istnienia
w przepisach prawa materialnego sformalizowanej formy decyzji w określonych sprawach,
w formie blankietów. Blankiety, na których decyzje te są wydawane posiadają znaki wodne
oraz pouczenie o możliwości wniesienia odwołania (por. rozporządzenie Ministra
Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie
krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń).

9
Z tych też względów możliwości organu odwoławczego do uchylenia wadliwej decyzji
i orzeczenia co do istoty sprawy są jedynie iluzoryczne. Niezależnie zatem czy wady decyzji
nadają się do naprawienia w drugiej instancji, czy też nie, organ odwoławczy nie może wydać
decyzji merytorycznej, gdyż nie dysponuje blankietem urzędowym i nie jest uprawniony do
jego wydania. Pozostaje zatem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego
rozpatrzenia, mimo że nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 Kodeksu.
Nowelizacja tego przepisu uwzględnia zmiany zawarte w projekcie ustawy
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego, ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw w zakresie wprowadzenia możliwości doręczania decyzji również za pomocą środków
komunikacji elektronicznej.

Zmiana treści art. 149 § 1 Kodeksu wynika z dodanego art. 61a, który przesądza, że
właściwą formą dla odmowy wszczęcia postępowania w danej sprawie jest postanowienie.

Nowelizacja art. 154 i 155 Kodeksu zmierza do odebrania organom wyższego stopnia
możliwości zmiany ostatecznych decyzji, działającym jako organy pierwszej instancji.
Niecelowe jest, ażeby organ, który wydał zaskarżoną decyzję konkurował z organem
wyższego stopnia w ww. sprawach. Nie wydaje się również zasadne ażeby w sprawach tych
właściwość organów była przenoszona wyżej i organ, który pełnił rolę organu odwoławczego,
w tej samej sprawie pełnił następnie rolę organu pierwszej instancji (od decyzji tych służy
bowiem odwołanie do organu wyższej instancji). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że
w praktyce powstają czasami niepotrzebne spory pomiędzy organem, który wydał decyzję
ostateczną, a organem odwoławczym, który jest „właściwszy” do orzekania w pierwszej
instancji w ww. trybach. Analogiczne rozwiązanie znajduje się w Ordynacji podatkowej –
art. 253 i 253a.

Nowelizacja art. 157 § 3 jest konsekwencją dodania art. 61a, który przesądza, że
odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne.

Nowelizacja art. 229 Kodeksu ma charakter porządkujący, ponieważ rada powiatu nie
ma żadnych instrumentów prawnych pozwalających na wyciągnięcie konsekwencji prawnych

10
w stosunku do kierownika powiatowej inspekcji, na którego obowiązana jest obecnie
rozpatrywać skargi.

Celem proponowanej nowelizacji art. 235 jest wprowadzenie jako zasady, że skarga
w sprawie, w której była wydana ostateczna decyzja administracyjna, w rozumieniu
znowelizowanego art. 16 § 1 zd. drugie, powinna być traktowana jako wniosek o wszczęcie
postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych.
Różnica polega na tym, że nie będzie to automatycznie powodowało obowiązku wszczęcia
postępowania przez organ z urzędu. Organ, do którego taka skarga wpłynie będzie
obowiązany wszcząć postępowanie na wniosek skarżącego, jeżeli ma on przymiot strony lub
z urzędu, jeżeli skarga nie będzie pochodziła od strony.

Zmiany w art. 237 – 239 mają na celu ukrócenie tzw. skarg pieniackich, wielokrotnie
składanych w twej samej sprawie, pomimo tego, że stan faktyczny i prawny tej sprawy nie
uległ zmianie, a skarga była już szczegółowo rozpoznana.

Projekt nowelizacji art. 238 uwzględnia propozycję jego nowelizacji zawartą
w

projekcie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne, ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy – Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw (odbyło się pierwsze czytanie projektu, po którym
został skierowany do dalszych prac we właściwej komisji), w zakresie rozszerzenia formy
działania organów administracji publicznej o dokumenty elektroniczne.
Nowelizacja § 2 tego przepisu uwzględnia nowo powstałe w trakcie jego
obowiązywania jednostki organizacyjne oraz dostosowuje ten przepis do ustawy z dnia
22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631,
z późn. zm.). Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy dane identyfikujące funkcjonariuszy
i żołnierzy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura
Antykorupcyjnego oraz byłego Urzędu Ochrony Państwa i byłych Wojskowych Służb
Informacyjnych wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze podlegają ochronie bez
względu na upływ czasu.


11
Celem proponowanej nowelizacji art. 259 jest określenie minimalnej częstotliwości
dokonywania okresowych ocen przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków przez organy
i jednostki organizacyjne poddane ich nadzorowi. Zmiana zmierza ponadto do pozbawienia
wojewodów obowiązku dokonywania tych ocen w stosunku do wszystkich organów
administracji publicznej i innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych
działających na ich terenie. Zdaniem projektodawcy obowiązek ten powinien być
wykonywany na ogólnych zasadach określonych w § 1 tego przepisu.

Zmiany zawarte w art. 2 mają na celu objęcie kognicją sądów administracyjnych
również przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej.
W wyniku tej nowelizacji sądy administracyjne, uznając skargę za zasadną będą mogły
zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, a gdyby pomimo to organ
nie załatwił nadal danej sprawy – do wymierzenia temu organowi grzywny. Na konieczność
wprowadzenia regulacji w tym zakresie wielokrotnie zwracał uwagę Europejski Trybunał
Praw Człowieka.

Celem art. 3, jako przepisu przejściowego, jest uwzględnienie dotychczasowej formy
rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydawanych w formie decyzji, które zgodnie
projektem mają zostać zastąpione postanowieniami (np. odmowa wszczęcia postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji, odmowa wznowienia postępowania). Decyzja nie może
być zmieniana postanowieniem, a jedynie decyzją. Jeżeli zatem w danej sprawie została
wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji
i przed wejściem w życie przedmiotowego projektu nie zostało rozpatrzone odwołanie od tej
decyzji (ew. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), to formą właściwą dla rozstrzygnięcia
w tej sprawie przez organ wyższego stopnia powinna być również decyzja.

Z uwagi na dość znaczny zakres zaproponowanych zmian wydaje się, że 3-miesięczne
vacatio legis jest terminem optymalnym na przygotowanie się organów administracji
publicznej i uczestników postępowania administracyjnego do przyswojenia sobie nowych
przepisów.



12

OCENA SKUTKÓW REGULACJI (OSR)

I.
Cel projektowanej ustawy

Celem projektowanej ustawy jest usprawnienie postępowania administracyjnego,
wyeliminowanie istniejących luk prawnych.
Projektowana regulacja prawna została przygotowana w oparciu o propozycje
zgłaszane przez poszczególnych ministrów i wojewodów, krajową reprezentację
samorządowych kolegiów odwoławczych, uwagi oraz sugestie Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka w Strasburgu kierowane do Rządu RP.


II.
Podmioty, na które oddziałuje projektowana ustawa

Projektowana regulacja prawna dotyczy osób fizycznych, osób prawnych, organizacji
społecznych, organów administracji publicznej (samorządowej, rządowej i SKO).

III. Konsultacje
społeczne

Projekt ustawy został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie
internetowej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. aden podmiot nie
zgłosił zainteresowania pracami nad projektem tego aktu prawnego, zgodnie z ustawą
z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U.
Nr 169, poz. 1414 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337).
Projektowane rozwiązania prawne zostały również przekazane do konsultacji:
1) Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych,
2) Naczelnego Sądu Administracyjnego,
3) Rzecznika Praw Obywatelskich,
4) Trybunału Konstytucyjnego.

13