Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi

Druk nr 2583

Warszawa, 9 grudnia 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

RM 10-146-09



Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej
Szanowny Panie Marszałku
Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. przedstawiam Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt
ustawy

-
o zmianie ustawy o obrocie
instrumentami finansowymi.

W załączeniu przedstawiam także opinię dotyczącą zgodności
proponowanych regulacji z prawem Unii Europejskiej.
Ponadto uprzejmie informuję, że do prezentowania stanowiska Rządu
w tej sprawie w toku prac parlamentarnych został upoważniony Prezes Rady
Ministrów.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk
Projekt

U S T A W A
z dnia


o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi


Art. 1. W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U.
Nr 183, poz. 1538, z późn. zm.) w art. 220:
1) ust. 1 otrzymuje brzmienie:
„1. Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje
się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.”;
2) po ust. 2 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
„3. Do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy
skutkujących odpowiedzialnością na podstawie ustawy, o której mowa w art. 224, stosuje się
przepisy dotychczasowe, chyba że przepisy niniejszej ustawy są względniejsze dla sprawcy.”.

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.


1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i Nr 157, poz. 1119,
z 2008 r. Nr 171, poz. 1056 oraz z 2009 r. Nr 13, poz. 69, Nr 42, poz. 341, Nr 77, poz. 649, Nr 78, poz. 659,
Nr 165, poz. 1316, Nr 166, poz. 1317, Nr 168, poz. 1323 i Nr 201, poz. 1540.



11/46rch

U Z A S A D N I E N I E


Celem projektu ustawy jest dostosowanie systemu prawnego do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 (Dz. U. Nr 78, poz. 659).
W wyroku tym Trybunał orzekł, iż art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z późn. zm.) w zakresie,
w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych
zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym
obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, z późn. zm.), jest
niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis przejściowy ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, który stanowi, że do spraw wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy.
Zamieszczenie tak skonstruowanego przepisu przejściowego doprowadziło do sytuacji,
w której za czyny popełnione w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie
ustawy o obrocie instrumentami finansowymi groziła odpowiedzialność przewidziana
w przepisach tejże ustawy. W konsekwencji regulacja ta doprowadziła do naruszenia zasady
lex retro non agit.
Istota zasady niedziałania prawa wstecz sprowadza się do twierdzenia, iż prawo
powinno działać na przyszłość. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe, w sytuacji gdy
objęcie nową regulacją przeszłych stanów faktycznych jest konieczne dla realizacji innych
ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych. Rozwiązanie takie nie
może jednak powodować ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm
prawnych. Przeciwnie, jego celem powinna być poprawa sytuacji prawnej niektórych
adresatów danej normy prawnej. Nie może również dotyczyć przepisów prawa karnego.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że normy skutkujące odpowiedzialnością karną
nie mogą działać wstecz, bowiem zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji odpowiedzialności
karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę
obowiązującą w czasie jego popełnienia.
Zgodnie z linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego wypracowaną w tym zakresie
należy uznać, iż pojęcie odpowiedzialności karnej należy rozumieć szeroko, co oznacza, że
w tym miejscu należy ująć wszelkie postępowania o charakterze represyjnym, tzn. takie
postępowania, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś
sankcji. Do tej kategorii zaliczyć należy zarówno postępowania dyscyplinarne prowadzone
przez korporacje zawodowe, jak i postępowania administracyjne w sprawie
odpowiedzialności dyscyplinarnej osób wykonujących określone zawody zaufania
publicznego. Niewątpliwie zawodem zaufania publicznego jest m.in. zawód maklera lub
doradcy. Jednakże w analizowanym przypadku nie zachodzą przesłanki usprawiedliwiające
działanie prawa wstecz. Wobec powyższego należy uznać, iż w przypadku odpowiedzialności
dyscyplinarnej maklera i doradcy błędne było stanowienie norm, które skutkowały ich
odpowiedzialnością za zdarzenia zaistniałe i niezakończone przed dniem wejścia w życie
ustawy, według przepisów nowej ustawy. Innymi słowy następstwa prawne zdarzeń,
mających miejsce pod rządami dawnych przepisów, należy oceniać według tych przepisów,
nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.
Z powyższej zasady, w kontekście analizowanej sprawy, można wskazać zakaz
sankcjonowania czynów, które w
chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów
administracyjnych, oraz zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie
popełnienia tych deliktów. Zaznaczyć bowiem należy, iż czyny niestanowiące deliktów
odnoszą się do przepisów ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi,
która obowiązywała przed dniem wejścia w życie ustawy o obrocie instrumentami
finansowymi. Przykładem powyższego są normy zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo
o
publicznym obrocie papierami wartościowymi, które nie przewidywały sankcji za
naruszenie regulaminów i innych przepisów wewnętrznych. Natomiast w zakresie wysokości
kary normy te były łagodniejsze, gdyż kara zawieszenia w wykonywaniu zawodu maklera lub
doradcy wynosiła od 3 do 6 miesięcy (obecnie kara ta wynosi od 6 miesięcy do 2 lat).
W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że zastosowane rozwiązanie nie tylko nie poprawia,
ale wręcz pogarsza sytuację maklerów i doradców w zakresie ich odpowiedzialności.
Na gruncie nowych przepisów (art. 130) ocena postępowania maklerów i doradców
jest oparta o mniej elastyczne kryteria odpowiedzialności. Ponadto można zastosować
w stosunku do nich zawieszenie uprawnień na okres czterokrotnie dłuższy, niż przewidywały
to regulacje zawarte w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.
Zdaniem Trybunału wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie nakazujące
stosowanie nowych przepisów do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia
w życie nowych regulacji skutkujących odpowiedzialnością podmiotów w niej
wymienionych, w tym maklerów i doradców, jest niejasne i nie sposób uznać, że zostało
podyktowane koniecznością realizacji lub ochroną innych wartości konstytucyjnych.

2
Wobec powyższego proponuje się nowelizację przepisu przejściowego w zakresie
stosowania przepisów dotychczasowej ustawy do czynów popełnionych pod rządami
poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi
w stosunku do wszystkich podmiotów w niej wymienionych.
Ponadto, w świetle analizy treści obydwu ustaw, trudno jest jednoznacznie stwierdzić,
czy nowe przepisy przewidują szerszą odpowiedzialność w stosunku do uprzednio
obowiązujących regulacji. Faktem jest jednak, iż stwierdzona przez Trybunał wadliwość
rozwiązania nakazującego stosowanie art. 130 ust. 1 ustawy, który to przepis zakładał
surowsze restrykcje wobec uprzednich rozwiązań, uzasadnia dokonanie pozytywnej zmiany
w treści przepisu przejściowego. Jednocześnie nie sposób pominąć wątpliwości natury
interpretacyjnej, w stosunku do zastąpienia przesłanki nienależytego wykonywania zawodu
przesłanką związaną z naruszeniem regulaminów i innych przepisów wewnętrznych.
Powyższe wątpliwości przemawiają za zastosowaniem zaproponowanego rozwiązania, które
stanowi, że w zakresie odpowiedzialności będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe,
gdyż w czasie ich obowiązywania wystąpiły konkretne zdarzenia, jednakże z zastrzeżeniem,
że tylko wtedy, gdy są względniejsze dla sprawcy. Skutkiem proponowanej zmiany jest
określenie reguł odpowiedzialności, która nie może być surowsza, niż było to przewidziane
w momencie zaistnienia zdarzenia. Tak sformułowane rozwiązanie pozwoli uniknąć zarzutu
retroaktywności wszelkich przewidzianych w ustawie przepisów, z którymi mogłaby wiązać
się surowsza odpowiedzialność.
Przyjęta w projekcie zasada wyboru prawa, dopuszczająca możliwość zastosowania
przepisów względniejszych w zakresie odpowiedzialności, uchyla obowiązującą uprzednio
zasadę bezpośredniego działania nowego prawa w tym przedmiocie oraz realizuje wytyczną
Trybunału Konstytucyjnego, wskazującą na preferencję takiego rozwiązania.
Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż celem projektu nie jest ponowne uregulowanie
zasad dotyczących postępowań wszczętych i niezakończonych pod rządami ustawy z 1997 r.
(w zakresie odpowiedzialności maklerów lub doradców), bowiem wprowadzenie tego typu
rozwiązania jest niecelowe ze względu na czas, jaki upłynął do momentu wejścia w życie
ustawy z 2005 r. Można zatem przypuszczać, że wszystkie postępowania, które zostały
wszczęte pod rządami ustawy z 1997 r., zostały już zakończone. Natomiast gdyby istniały
ewentualne przypadki postępowań wszczętych w okresie obowiązywania ustawy z 1997 r.
i niezakończonych do dnia wejścia w życie projektowanej regulacji, będą miały zastosowanie
przepisy przejściowe zmienione niniejszym projektem.

3