Ograniczenia działalności gospodarczej z powodu COVID-19. Pojawią się zbiorowe pozwy?

Przeczytaj także: COVID-19: zakaz prowadzenia działalności a odliczenie VAT

Tematem rozstrzyganej sprawy było złamanie przepisu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez fryzjera (przepis ten został wprowadzony w ramach obowiązującego w tym czasie rozporządzenia).

Przedsiębiorca przyjął w swoim zakładzie klienta. Żaden z nich nie miał na twarzy maseczki ochronnej, dlatego Inspekcja nałożyła na fryzjera mandat w wysokości 500 zł. Oprócz tego został ukarany dodatkową grzywną w wysokości 10 000 zł. Przedsiębiorca odwołał się do sądu. Jego argumentacja była następująca: w zakładzie pojawił się wyłącznie w celu sporządzenia dokumentacji do ZUS, a rzekomy klient był odwiedzającym go znajomym, któremu – jako fryzjer – przy okazji przyciął włosy.

Forma wprowadzonych ograniczeń budzi wątpliwości

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga ma sens. Jednak uwzględnił inne argumenty, niż te podane przez przedsiębiorcę. Uzasadnienie wyroku zawiera informację o tym, że Rada Ministrów nie wprowadziła stanu klęski żywiołowej, dlatego „w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.”

Oprócz tego sąd stwierdził, że: „z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.”

Co to oznacza? Forma ograniczeń obowiązujących w czasie lockdownu budzi uzasadnione wątpliwości. W przepisach znajdują się głównie informacje o charakterze technicznym. Tego typu rozporządzenia nie mogą więc wpływać na prawa jednostki i jej wolność. Jest to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji ogłoszenia przez rząd stanu klęski żywiołowej, a to – jak wiadomo – nie miało miejsca.

Nowelizacja z dnia 5.12.2008 roku dotycząca zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z 2.03.2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie miała wprowadzać ograniczeń w zakresie korzystania z wolności praw jednostki. Sąd wskazał jednocześnie, że „polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.”

W efekcie stan prawny w kontekście wolności i praw człowieka jest taki sam, jak w stanie klęski żywiołowej – mimo że przecież nie został on wprowadzony (!).

Naruszenie praw wolności jednostki, w tym art. 22 Konstytucji

W wyroku sąd zawarł także rozważania na temat tego, że:

• Materia ustawowa została objęta regulacjami rozporządzenia,
• A w ramach tego naruszono szereg podstawowych praw i wolności jednostki, w tym wolność gospodarczą z artykułu 22 Konstytucji.

Wprowadzenie rozporządzenia z dnia 19.04.2020 ograniczyło działalność gospodarczą, całkowicie jej zakazując. Warto zwrócić uwagę, że upoważnienia Rady Ministrów (które przysługują zgodnie z ustawą) pozwalają tylko na czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Nie dają za to przyzwolenia na uczynienie tego poprzez jej zakazanie. W wyroku wskazano więc, że „ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).”

Dodatkowo sąd zaznaczył, że żadne z upoważnień ustawowych „nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.”

Jednocześnie wskazał, że obowiązujące nakazy, zakazy oraz ograniczenia mają uzasadnienie merytoryczne. Mimo to, tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz praw dotyczących wolności działalności gospodarczej, „dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia”.

Kolejny sąd uznaje przepisy epidemiczne za niekonstytucyjne

Poza WSA w Opolu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także uznał, że nakaz zakrywania nosa i ust (wydany w ramach rozporządzenia) jest niekonstytucyjny. Wyrok dotyczył sprawy mężczyzny przebywającego w towarzystwie znajomego bez maseczki. Została nałożona na niego kara finansowa w wysokości 5 000 zł. Sąd uznał, że chociaż takie okoliczności miały miejsce, to skarga ze strony ukaranego mężczyzny jest zasadna, ponieważ występują wątpliwości w kontekście prawnym.

Nakaz zakrywania nosa i ust wprowadzono rozporządzeniem z dnia 19.04.2020 roku. Ze względu na jego powszechny charakter, przekraczał granice delegacji ustawowej: „W ocenie Sądu, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować”. W rezultacie nałożenie obowiązku noszenia maseczki nie ma podstawy prawnej, dlatego kara pieniężna dla mężczyzny została uznana za niezgodną z prawem.

Odszkodowanie od Skarbu Państwa

Według artykułu 417 § 1 Kodeksu Cywilnego, szkoda wyrządzona przez działanie niezgodne z prawem albo poprzez zaniechanie przy wykonaniu władzy publicznej, wiąże się z odpowiedzialnością odszkodowawczą ze strony Skarbu Państwa. Oprócz tego nie mogą być to działania prowadzące do całkowitego zakazu działalności gospodarczej. Według doktryny „istota prawa lub wolności zostaje naruszona, gdy regulacje prawne – nie znosząc danego prawa (lub wolności) – w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego.”

Czyli podczas gdy Konstytucja umożliwia jedynie ograniczenie prowadzenia działalności, to wprowadzenie zakazu prowadzenia jej przez określony czas stanowi poniekąd wywłaszczenie z tego prawa. W artykule 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie stanowi przyczynę do spełnienia obowiązku odszkodowawczego ze strony Skarbu Państwa. Jest to spowodowane m.in. niewprowadzeniem przez rząd stanu klęski żywiołowej. Straty majątkowe właścicieli firm mogą więc podlegać roszczeniu, o czym mówi ustawa o wyrównaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Podsumowując, takie działanie stanowi zaniechanie legislacyjne. Zgodnie z art. 417 § 4, gdy szkoda jest spowodowana przez niewydanie aktu normatywnego (do czego zobowiązują przepisy), to właśnie sąd rozpoznający sprawę stwierdza, że niewydanie takiego aktu jest niezgodne z prawem. Za to w orzecznictwie uzasadnieniem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w takiej sprawie są następujące przesłanki:

• istnienie przepisu prawa przewidującego takie wymaganie,
• niewydanie aktu normatywnego mimo istniejącego obowiązku, który wynika z tego przepisu prawa, a także
• stwierdzenie, że niewydanie tego aktu jest niezgodne z prawem.

Fala pozwów zbiorowych? Prognozy na przyszłość

Istnieje duże prawdopodobieństwo, że niedługo pojawią się liczne pozwy zbiorowe, głównie od przedsiębiorców z branży hotelarskiej i fitness. Oczywiście będzie to uzasadnione, biorąc pod uwagę, że do dziś nie został wprowadzony stan nadzwyczajny. Dlatego wszelkie ograniczenia związane z zamknięciem działalności gospodarczej nie są zgodne z Konstytucją – tak samo, jak obowiązek zakrywania nosa i ust.
Nie bez powodu obserwujemy rosnące niezadowolenie ze strony obywateli. Lockdown prowadzi nie tylko do ogromnych strat dla osób prowadzących działalność gospodarczą, ale również do nakładania absurdalnych kar finansowych. Zarówno w przypadku fryzjera otrzymującego karę w wysokości 10 000 zł, jak i grzywny 5 000 zł dla osoby niemającej na twarzy maseczki ochronnej, kwoty nie były adekwatne do skali popełnionych czynów.

Rezultatem takich działań rządu mogą być zbiorowe pozwy przeciwko Skarbowi Państwa. Pozostaje jednak obserwować sytuację, m.in. śledząc pojawiające się orzeczenia dotyczące przepisów epidemicznych i ich niezgodności z Konstytucją.

Marcin Staniszewski