Rządowy projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym

W projekcie wprowadzony został dwojaki sposób podejmowania uchwał przez Komitet.
Uchwały w celu realizacji zadań polityki makroostrożnościowej będą podejmowane
w głosowaniu jawnym, większością głosów, przy obecności co najmniej trzech członków
Komitetu, w tym Przewodniczącego Komitetu. W przypadku równej liczby głosów
rozstrzygać będzie głos Przewodniczącego Komitetu (art. 12 ust. 2 ustawy). Natomiast,
uchwały w celu realizacji zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym w systemie
finansowym podejmowane będą jednomyślnie (art. 12 ust. 3 ustawy). Wprowadzone
rozróżnienie w sposobie głosowania wynika z charakteru polityki makroostrożnościowej i
zarządzania kryzysowego. Polityka makroostrożnościowa w znacznym stopniu opiera się na
predykcji, w związku z tym osiągnięcie konsensusu wśród niezależnych członków byłoby
utrudnione, dlatego też zdecydowano się na wprowadzenie w projekcie systemu głosowania
większością kwalifikowaną. Natomiast, w przypadku zarządzania kryzysowego uchwały
podejmowane są jednomyślnie. Wprowadzone rozwiązanie funkcjonuje także obecnie w
ustawie o Komitecie Stabilności Finansowej, pozwala na podjęcie rozstrzygnięć istotnych dla
stabilności systemu finansowego popieranych przez wszystkie instytucje sieci
bezpieczeństwa, co jednocześnie wzmacnia oddziaływanie podjętych uchwał.
Projektowana ustawa wprowadza także regulację zapewniającą, iż informacje publikowane
przez Komitet nie stanowią podstawy roszczeń ani zobowiązań osób trzecich wobec Skarbu
Państwa, Narodowego Banku Polskiego oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (art. 13
ust. 1 ustawy). W przepisie tym zdecydowano się nie wymieniać explicite Komisji Nadzoru
Finansowego. W uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca
2011 r. stwierdzono, iż Komisja Nadzoru Finansowego jest szczególnym organem
administracji publicznej – państwowej, ale usytuowanym poza strukturą administracji
rządowej. Natomiast art. 417 k.c. § 1 stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z
prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi
odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba
prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. W związku z powyższym należy wnioskować,
że za ewentualne niezgodne z prawem działania KNF odpowiada Skarb Państwa.
Proponuje się także, aby osoby wykonujące czynności związane z nadzorem
makroostrożnościowym oraz zarządzaniem kryzysowym nie ponosiły odpowiedzialności za
szkodę wynikłą ze zgodnego z przepisami ustawy działania lub zaniechania, które powstało w
związku z realizacją zadań Komitetu (art. 13 ust. 2 ustawy). Przepisy te są istotne dla

8


prawidłowego funkcjonowania organu makroostrożnościowego oraz zarządzania
kryzysowego. Nadzór makroostrożnościowy będzie funkcjonował w warunkach niepewności
i często niedostatecznego zakresu informacji. W przypadku braku w projekcie ustawy takiego
przepisu, organ nadzoru nie byłby zdolny do wprowadzania prognoz czy kierowania
odpowiednich stanowisk do podmiotów tworzących system finansowy lub jego część.
Proponowane przepisy dotyczące gromadzenia oraz wymiany informacji i danych są
niezbędne do prawidłowego funkcjonowania Komitetu (rozdział 3 ustawy). W projekcie
przewidziano także wprowadzenie obowiązku nieujawniania informacji, który dotyczyć
będzie zarówno członków Komitetu jak i osób upoważnionych do dostępu do informacji
chronionych.
Ustawa, jak już wspomniano, w zakresie swojej regulacji wdraża niektóre przepisy
dyrektywy CRD IV, a ponadto służy stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i
Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych
dla instytucji i firm inwestycyjnych zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2013 (tzw.
rozporządzenie CRR).
Do instrumentów makroostrożnościowych
należy także możliwość określania
współczynników buforów kapitałowych oraz terminów ich obowiązywania.
Instytucje zostały zobowiązane do utrzymywania bufora zabezpieczającego (rozdział 5
ustawy) w celu zwiększenia ich zdolności do absorbowania strat w okresie napięć
rynkowych. Bufor ten o wartości 2,5% aktywów ważonych ryzykiem będzie się składał z
kapitału najwyższej jakości – w tym zakresie przepis art. 19 ust. 1 dokonuje implementacji
art. 128 pkt 1 oraz art. 129 ust. 1 dyrektywy CRD IV. Ponadto przepis art. 19 ust. 2 stanowi,
że dodatkowa kwota kapitału podstawowego Tier I, utrzymywana na potrzeby bufora
zabezpieczającego, nie może być jednocześnie zaliczana na poczet spełniania przez instytucje
innych wymogów nałożonych rozporządzeniem 575/2013 oraz wymogów nałożonych przez
Komisję Nadzoru Finansowego (implementacja art. 129 ust. 5 dyrektywy CRD IV).
Jednocześnie ustawodawca zdecydował się na wyłączenie małych i średnich firm
inwestycyjnych z obowiązku utrzymywania bufora zabezpieczającego – w tym zakresie
przepisy art. 20 ust. 1 i art. 20 ust. 2 dokonują implementacji art. 129 ust. 2 – 4 dyrektywy
CRD IV.
Bufor antycykliczny (rozdział 6 ustawy) ma na celu ograniczanie ryzyka systemowego
wynikającego z nadmiernej podaży kredytów związanej z cyklem koniunkturalnym.

9


Dodatkowy kapitał w postaci bufora antycyklicznego jest gromadzony przez banki w okresie
wzrostu gospodarczego i ma na celu osłabienie ekspansji kredytowej banków i w efekcie
wygładzenie cyklu wahań koniunktury. W okresie spowolnienia gospodarczego banki będą
zwolnione z wymogu utrzymywania antycyklicznego bufora kapitałowego, a dodatkowy
kapitał zakumulowany przez nie w okresie wzrostu będzie mógł być wykorzystany. Wskaźnik
bufora antycyklicznego może przyjmować co do zasady wartości z przedziału 0–2,5% – art.
24 ust. 1 – (w uzasadnionych przypadkach wskaźnik bufora antycyklicznego może
przekraczać 2,5 %) wartości aktywów ważonych ryzykiem i tworzony jest z kapitału
najwyższej jakości. Wskaźnik bufora antycyklicznego będzie określany przez Ministra
Finansów w drodze rozporządzenia, biorąc pod uwagę rekomendację Komitetu.
Przepis art. 21 ust. 1 wprowadza definicję bufora antycyklicznego specyficznego dla
instytucji, wskazując, że jest to kwota kapitału podstawowego Tier I pomnożona przez
średnią ważoną wskaźników bufora antycyklicznego (art. 128 pkt 2 CRD IV), a art. 21 ust. 2
stanowi, że instytucja utrzymuje ten bufor na zasadzie indywidualnej i skonsolidowanej (art.
130 ust. 1 CRD IV). Ponadto przepis art. 21 ust. 3 stanowi, że dodatkowa kwota kapitału
podstawowego Tier I, utrzymywana na potrzeby bufora antycyklicznego, nie może być
jednocześnie zaliczana na poczet spełniania przez instytucje innych wymogów nałożonych
rozporządzeniem 575/2013, wymogów na potrzeby utrzymywania bufora zabezpieczającego
oraz wymogów nałożonych przez Komisję Nadzoru Finansowego (implementacja art. 130
ust. 5 dyrektywy CRD IV). Jednocześnie przepis art. 21 ust. 4 i 5 poprzez wprowadzenie
zapisów w jaki sposób oblicza się średnią ważoną wskaźników bufora antycyklicznego
implementuje art. 140 ust. 1 i 4 dyrektywy CRD IV.
Ustawodawca zdecydował się na wyłączenie małych i średnich firm inwestycyjnych z
obowiązku utrzymywania, w tym przypadku, bufora antycyklicznego. Przedmiotowe
wyłączenie pozwala rozwijać się małym i średnim firmom inwestycyjnym, bez nakładania na
nie obowiązków, które mogłyby poważnie zakłócić ich funkcjonowanie i rozwój. Ponadto ze
względu na skalę działalności (w tym obroty finansowe), którą dopuszcza prawo dla
podmiotów podlegających wyłączeniu, nie zachodzi obawa, że ewentualne problemy małej
czy średniej firmy inwestycyjnej przedmiotowe zwolnienie mogłoby zagrozić stabilności
polskiego systemu finansowego – w tym zakresie przepis art. 22 dokonuje implementacji art.
130 ust. 2 – 4 dyrektywy CRD IV. Jednocześnie zgodnie z art. 136 ust. 1 dyrektywy CRD IV
bufor antycykliczny nakładany jest w oparciu o wskaźnik wzrostu akcji kredytowej w

10


stosunku do PKB. Mając na uwadze, że w Polsce firmy inwestycyjne nie prowadzą akcji
kredytowej, zdecydowano się na wyłączenie małych i średnich firm inwestycyjnych spod
obowiązku utrzymywania bufora antycyklicznego.
Jednocześnie dyrektywa (art. 136 ust. 2 CRD IV) przewiduje obowiązek obliczania co
kwartał wartość odniesienia wskaźnika bufora antycyklicznego, która stanowi zmienną,
odzwierciedlającą cykl kredytowy i ryzyko związane z nadmiernym wzrostem akcji
kredytowej w gospodarce narodowej, z uwzględnieniem specyfiki polskiej gospodarki i jej
systemu finansowego. Ustawodawca zdecydował powierzyć ten obowiązek Komitetowi (art.
23).

Przepis art. 24 ust. 3 dokonuje implementacji art. 136 ust. 5 dyrektywy CRD IV i stanowi
delegację dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do wydania
rozporządzenia, którym ustalać się będzie, miedzy innymi, wartość wskaźnika bufora
antycyklicznego. Projekt ustawy doprecyzowuje sposób wyliczania terminu, od którego
instytucje stosują wskaźnik bufora antycyklicznego na potrzeby wyliczania własnych
wymogów kapitałowych (sytuacja przy podwyższaniu wskaźnika). Dyrektywa w art. 136
ust. 6 przewiduje także przypadek, gdy wskaźnik jest obniżany – wówczas prawodawca
unijny nakazuje wskazanie przewidywanego okresu, w którym nie przewiduje się wzrostu
wskaźnika. Ze względu na przyjętą konstrukcję prawną wprowadzenia wskaźników bufora do
polskiego porządku prawnego – poprzez rozporządzenia – realizacja postulatu wyrażonego w
art. 136 ust. 6 CRD IV nastąpić może jedynie w uzasadnieniu do wydawanego
rozporządzenia. Ponadto zgodnie z dyrektywą (art. 136 ust. 3 CRD IV) dokonuje się
kwartalnych ocen adekwatności wysokości wskaźnika bufora antycyklicznego (art. 24 ust.
2).
Przepis art. 25 wprowadza obowiązek zamieszczania przez Komitet co kwartał informacji
o wskaźniku bufora antycyklicznego na stronie internetowej Narodowego Banku Polskiego
(art. 136 ust. 7 CRD IV).
Przepis art. 26 stanowi, że, o ile minister właściwy do spraw instytucji finansowych nie
określi innej wysokości wskaźnika, instytucje stosują do obliczenia bufora antycyklicznego
specyficznego dla instytucji wskaźnik bufora antycyklicznego dla państwa członkowskiego
innego niż Rzeczpospolita Polska lub państwa trzeciego na poziomie ustalonym przez organ
właściwy w sprawach nadzoru makroostrożnościowego tego państwa członkowskiego lub

11


tego państwa trzeciego, jeżeli ten wskaźnik został ustalony na poziomie do 2,5%. Należy
mieć na uwadze, że norma wyrażona tym artykułem ma charakter zasady ogólnej. Niemniej
jednak może zdarzyć się, co przewidują przepisy ustawy, że wskaźnik bufora
antycyklicznego wyniesie ponad 2,5%.
Przepis art. 27 określa zasady stosowania przez instytucje wskaźnika do obliczenia bufora
antycyklicznego specyficznego dla instytucji w przypadku gdy wynosi on powyżej 2,5% (art.
137 ust. 1 i 140 dyrektywy CRD IV).
Przepis art. 28 wprowadza obowiązek zamieszczania przez Komitet na stronie internetowej
Narodowego Banku Polskiego informacji o wysokości obowiązującego wskaźnika bufora
antycyklicznego oraz państwie, do którego ma on zastosowanie (implementacja art. 137 ust. 2
dyrektywy CRD IV).
Przepis art. 29 reguluje sytuację, w której organ właściwy w sprawach nadzoru
makroostrożnościowego państwa trzeciego nie ustalił lub nie opublikował wskaźnika bufora
antycyklicznego dla tego państwa trzeciego, a w tym państwie co najmniej jedna instytucja
posiada ekspozycje kredytowe. W takie sytuacji instytucja stosuje do obliczenia bufora
antycyklicznego specyficznego dla instytucji wskaźnik bufora antycyklicznego określony w
rozporządzeniu ministra właściwego do spraw instytucji finansowych dokonuje
implementacji (art. 139 ust. 2 dyrektywy CRD IV).
Przepis art. 30 określa zasady stosowania przez instytucje wskaźnika do obliczenia bufora
antycyklicznego specyficznego dla instytucji w przypadku gdy wynosi on powyżej 2,5% i ma
ona zastosowanie do państwa trzeciego dokonuje implementacji (art. 139 ust. 3 i 4 dyrektywy
CRD IV).
Przepis art. 31 wprowadza obowiązek zamieszczania przez Komitet na stronie internetowej
Narodowego Banku Polskiego informacji o wysokości obowiązującego wskaźniku bufora
antycyklicznego oraz dniu, od którego instytucje stosują ten wskaźnik dokonuje
implementacji art. 139 ust. 4 oraz ust. 5 dyrektywy CRD IV. W celu ograniczenia ryzyka
upadłości podmiotów o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania rynków finansowych w
skali globalnej lub w skali rynku finansowego pojedynczego regionu, czy kraju, dyrektywa
CRD IV nakazuje im utrzymywać dodatkowy bufor kapitałowy, tj. bufor instytucji o
znaczeniu systemowym (rozdział 7 ustawy). KNF został wyznaczony jako organ
odpowiedzialny za identyfikację tych instytucji oraz określenie na bazie indywidualnej
wysokości wskaźnika bufora dla każdej z nich. Identyfikacja podmiotów istotnych w skali

12