Rządowy projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym

zarządzania kryzysowego w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla
stabilności finansowej. Dlatego też, projektowana ustawa przejmuje także przepisy
funkcjonującej obecnie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o Komitecie Stabilności Finansowej.
Ustawa o Komitecie Stabilności Finansowej zostanie następnie uchylona przepisami
projektowanej ustawy.
II. Część szczegółowa
Zasadnicze ramy koncepcyjne projektu przewidują, że nadzór makroostrożnościowy nad
systemem finansowym oraz kwestie związane z zarządzaniem kryzysowym będą sprawowane
przez ciało kolegialne, tj. Komitet (art. 3 ustawy). Zgodnie z art. 1 ustawy, nadzór
makroostrożnościowy obejmuje identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyka systemowego
powstającego w systemie finansowym lub jego otoczeniu oraz działanie na rzecz
wyeliminowania lub ograniczania tego
ryzyka z wykorzystaniem instrumentów
makroostrożnościowych. Natomiast celem nadzoru makroostrożnościowego jest
w szczególności wzmacnianie odporności systemu finansowego na wypadek materializacji
ryzyka systemowego, w tym wspieranie długookresowego, zrównoważonego wzrostu
gospodarczego kraju. Przez ryzyko systemowe rozumie się ryzyko zakłócenia w
funkcjonowaniu krajowego systemu finansowego, które w razie jego urzeczywistnienia
zaburza działanie systemu finansowego i gospodarki narodowej, jako całości (art. 4
pkt 15 ustawy). Ryzyko systemowe może materializować się także w otoczeniu systemu
finansowego, m.in. w przypadku gdy kryzys w sektorze budowalnym, energetycznym czy na
rynku pracy przekłada się na trudności w prawidłowym funkcjonowaniu systemu
finansowego, np. nieoczekiwaną zmianą w dynamice akcji kredytowej. W takim przypadku
ryzyko systemowe nie jest inicjowane przez wydarzenia w samym systemie finansowym, ale
w sektorach funkcjonujących obok niego. Natomiast, zarządzanie kryzysowe w systemie
finansowym obejmuje działanie na rzecz utrzymania lub przywrócenia stabilności systemu
finansowego w przypadku bezpośredniego zagrożenia tej stabilności, a celem takiego
działania jest w szczególności efektywna współpraca członków Komitetu Stabilności
Finansowej, w tym koordynacja działań podmiotów reprezentowanych przez tych członków,
na rzecz utrzymania lub przywrócenia stabilności systemu finansowego oraz wymiana
informacji, opinii i ocen. (art. 2 ustawy).
Dla zapewnienia stabilności systemu finansowego konieczne jest poddanie nadzorowi
makroostrożnościowemu systemu finansowego jako całości ze względu na fakt, że źródłem

3


ryzyka naruszenia stabilności finansowej może być cały system finansowy, a nie tylko
pojedyncze podmioty funkcjonujące w jego ramach (przede wszystkim podmioty
nadzorowane przez Komisję Nadzoru Finansowego). W związku z powyższym projekt
ustawy definiuje system finansowy szeroko – jako wszystkie instytucje finansowe, rynki,
produkty i infrastruktury rynkowe, odwołując do definicji zawartej w rozporządzeniu
Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie
unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia
Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (Dz. Urz. UE L 331, z 15.12.2010, str. 1) – art.
4 pkt 16 ustawy. W projekcie ustawy zdefiniowano także instytucję finansową (art. 4 pkt 4
ustawy), w celu rozróżnienia od definicji instytucji (art. 4 pkt 3 ustawy) odnoszącej się do
przepisów regulujących funkcjonowanie buforów kapitałowych. Ponadto należy wskazać, że
definicja instytucji nie obejmuje swoim zakresem Banku Gospodarstwa Krajowego oraz
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w związku z faktem, że dyrektywa CRD
IV wyłącza wprost jej stosowanie w stosunku do Banku Gospodarstwa Krajowego oraz
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (art. 2 ust. 5 pkt 18 dyrektywy CRD IV).
Definicji instytucji finansowej nie należy utożsamiać z definicją instytucji finansowej
funkcjonującej w rozporządzeniu w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji
kredytowych i firm inwestycyjnych, (rozporządzenie 575/2013), gdyż nie jest ona stosowana
w kontekście przedmiotowego rozporządzenia.
W przypadku zidentyfikowania ryzyka systemowego Komitet będzie podejmować
odpowiednie działania mające na celu ograniczenie prawdopodobieństwa jego materializacji
lub jego potencjalnych skutków. Proponuje się, aby Komitet, w zakresie działań związanych
z realizacją celu nadzoru makroostrożnościowego posiadał uprawnienia do prezentowania
stanowisk oraz wydawania rekomendacji (art. 5 pkt 1 ustawy). W przypadku
zidentyfikowania przez Komitet czynników ryzyka systemowego będzie on mógł wydać
stanowisko skierowane do właściwych podmiotów, a także do podmiotów tworzących system
finansowy lub jego część, w tym zarządzających produktami lub wykorzystujących
infrastruktury rynkowe (art. 17 ustawy). Komitet będzie także mógł przedstawiać
rekomendacje, w których może wskazać na konieczność podjęcia działań służących
optymalnemu zarządzaniu ryzykiem systemowym (art. 18 ust. 1 ustawy). Adresatami
rekomendacji będzie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Komisja Nadzoru Finansowego,
Minister Finansów oraz Narodowy Bank Polski, w zakresie działań mogących służyć

4


ograniczeniu ryzyka systemowego. Rekomendacje mają charakter niewiążący prawnie, z tym
że proponuje się, aby właściwe organy odpowiednio ustosunkowały się do treści
rekomendacji (art. 18 ust. 3 ustawy).
Ponadto przewidziano przyznanie Komitetowi kompetencji w zakresie identyfikacji instytucji
finansowych stwarzających istotne ryzyko dla systemu finansowego (art. 5 pkt 2 ustawy). Za
istotne ryzyko należy uważać ryzyko funkcjonowania instytucji finansowej, które będzie
negatywie oddziaływać na inne instytucje funkcjonujące w systemie finansowym lub na
stabilność systemu finansowego jako całości.
Proponuje się, aby do zadań Komitetu z zakresu nadzoru makroostrożnościowego należała
także współpraca z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego, innymi organami UE,
organami nadzoru makroostrożnościowego z innych krajów oraz instytucjami
międzynarodowymi (art. 5 pkt 3 ustawy). Poza tym Komitet, w celu realizacji zadań
wynikających z zarządzania kryzysowego może także zawierać porozumienia na rzecz
wzmocnienia stabilności finansowej z instytucjami realizującymi podobne zadania w
państwach członkowskich UE i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, z bankami
centralnymi wchodzącymi w skład Europejskiego Systemu Banków Centralnych, w tym
Europejskim Bankiem Centralnym oraz ministrami finansów i organami nadzoru nad rynkiem
finansowym w państwach członkowskich UE i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (art.
16 ustawy).
Do zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w systemie finansowym zaliczono trzy istotne
kompetencje, które dotychczas funkcjonowały w ramach ustawy o KSF, tj. opracowywanie i
przyjmowanie procedur współdziałania na wypadek wystąpienia bezpośredniego zagrożenia
dla stabilności systemu finansowego, koordynowanie działań członków Komitetu w
przypadku bezpośredniego zagrożenia dla stabilności systemu finansowego lub
zidentyfikowania zagrożonej instytucji finansowej, której obecna lub prognozowana sytuacja
finansowa może stanowić zagrożenie dla dalszego funkcjonowania tej instytucji oraz
zapewnienie właściwego obiegu informacji pomiędzy członkami Komitetu służących
realizacji jego zadań (art. 6 ust. 1 ustawy). Należy podkreślić, że identyfikacja zagrożonej
instytucji finansowej może odbyć się nie tylko w przypadku wystąpienia bezpośredniego
zagrożenia dla stabilności systemu finansowego, ale także, kiedy dalsze funkcjonowanie
instytucji finansowej może wywoływać bezpośrednie zagrożenie dla stabilności systemu
finansowego.

5


Komitet będzie składał się z 4 członków (art. 7 ust. 1 ustawy). Członkami Komitetu będą:
Prezes Narodowego Banku Polskiego, Minister Finansów, Przewodniczący Komisji Nadzoru
Finansowego oraz Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Pomimo że BFG
nie jest państwową osobą prawną ani jednostką sektora finansów publicznych, to instytucja ta
wraz ze swoimi zadaniami w zakresie gwarantowania depozytów, stanowi istotne ogniwo w
sieci bezpieczeństwa systemu finansowego. Dodatkowo planuje się, aby BFG zgodnie z
projektowaną nową ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, był organem tzw.
przymusowej restrukturyzacji banków. Przewodniczący Komitetu będzie wyznaczany w
zależności od tematyki spotkania. Przewodniczącym posiedzeń dotyczących realizacji zadań
z zakresu nadzoru makroostrożnościowego będzie Prezes Narodowego Banku Polskiego,
natomiast przewodniczącym posiedzeń z zakresu zarządzania kryzysowego będzie Minister
Finansów (art. 7 ust. 2 ustawy).
Kolegialny kształt Komitetu jest podyktowany przede wszystkim chęcią włączenia w
działania makronadzorcze wszystkich instytucji wchodzących w skład sieci bezpieczeństwa
finansowego. Każda z tych instytucji wpływa na funkcjonowanie systemu finansowego na
różnych płaszczyznach, dlatego też dzięki uczestniczeniu w posiedzeniach Komitetu
przedstawicieli każdej z instytucji będzie możliwe kompleksowe rozwiązywanie problemów
występujących na rynkach finansowych. Poprzez takie ukształtowanie składu Komitetu
efektywność podejmowanych decyzji będzie wysoka, co wpływać będzie na stabilność
systemu finansowego.
Innym możliwym wariantem utworzenia organu makroostrożnościowego było powierzenie
tej roli jednemu podmiotowi, tj. bankowi centralnemu. Takie rozwiązanie występuje jednak
najczęściej w sytuacji, kiedy bank centralny sprawuje także funkcję nadzorcy mikro nad
systemem finansowym. Taki system funkcjonuje m.in. w Czechach czy Irlandii. Ponieważ w
Polsce nadzór mikroostrożnościowy nad systemem finansowym został wyodrębniony z banku
centralnego, zdecydowano się na zastosowanie kolegialnego kształtu Komitetu. Dodatkowo,
powierzenie nadzoru makroostrożnościowego organowi kolegialnemu pozwoli na
zwiększenie niezależności oraz pewności odpowiedniego rozdzielenia polityki
makroostrożnościowej i polityki monetarnej prowadzonej przez bank centralny, co pomoże
zapobiegać ewentualnym konfliktom interesów obu polityk.)

1) Erlend W. Nier, Jacek Osiński, Luis I. Jácome, and Pamela Madrid, Institutional Models for Macroprudential

6


Członkowie Komitetu uczestniczą w posiedzeniach Komitetu osobiście lub w przypadku gdy
nie jest możliwy osobisty udział w posiedzeniu Przewodniczącego Komitetu lub innego
członka Komitetu wyznaczają oni swojego przedstawiciela, któremu podczas posiedzenia
przysługują uprawnienia odpowiednio reprezentowanego Przewodniczącego lub członka
Komitetu (art. 7 ust. 3 ustawy). Do wyznaczania zastępców stosuje się wewnętrzne regulacje
każdej z instytucji.
Projekt ustawy określa także zasady uczestnictwa w posiedzeniach Komitetu, w tym zasady
zastępstwa oraz zasady zwoływania posiedzeń (art. 7–8 ustawy).
Zdecydowano się na realizację zalecenia ERRS, które rekomenduje zapewnienie ponoszenia
przez organ makroostrożnościowy odpowiedzialności przed parlamentem krajowym.
Jednakże, ze względu na charakter podmiotów wchodzących w skład Komitetu zdecydowano
się na odzwierciedlenie tego zalecenia poprzez wprowadzenie przepisów nakładających na
Przewodniczącego Komitetu obowiązek przedstawiania Sejmowi informacji rocznej o
działalności Komitetu z realizacji zadań z zakresu nadzoru makroostrożnościowego, w
terminie do dnia 31 lipca roku następującego po roku, którego dotyczy informacja (art. 9 ust.
2 ustawy).
Komitet został upoważniony do tworzenia grup roboczych, w skład których mogą wchodzić
pracownicy NBP, urzędu obsługującego Ministra Finansów, UKNF oraz BFG, a także inne
osoby posiadające odpowiednie doświadczenie w zakresie zagadnień objętych zadaniami
Komitetu (art. 10).
Funkcje związane z obsługą Komitetu zostaną powierzone NBP oraz urzędowi
obsługującemu Ministra Finansów (art. 11 ust. 1 ustawy). Wiodąca rola NBP w Komitecie,
w posiedzeniach dotyczących nadzoru makroostrożnościowego, gwarantuje na poziomie
krajowym spójność z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego, w której kluczową rolę
odgrywają krajowe banki centralne. Natomiast, w zakresie realizacji zadań z zakresu
zarządzania kryzysowego, obsługę posiedzeń oraz przygotowywanie protokołów zapewni
urząd obsługujący Ministra Finansów.
W projekcie określono także sposób przyjmowania regulaminu Komitetu określający sposób i
tryb jego działania. Komitet będzie przyjmować regulamin w głosowaniu jawnym,
jednomyślnie, w obecności wszystkich członków Komitetu (art. 11 ust. 2 ustawy).

Policy, IMF 2011.

7