Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

Warszawa, 27 sierpnia 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA–140 - 134(5)/08


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej


Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy:

- o zmianie ustawy o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (druk nr 633).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Pracy
i Polityki Społecznej do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
STANOWISKO RZĄDU

wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(druk nr 633)



Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych zawiera propozycję nowelizacji przepisów w zakresie
obliczania podstawy wymiaru emerytur i rent. Wnioskodawcy proponują, aby przy
obliczaniu podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne za okres pracy, za który
nie można przedłożyć odpowiednich dowodów świadczących o wysokości
wynagrodzenia, podstawę stanowiła kwota obowiązującego w tym okresie najniższego
wynagrodzenia za pracę, proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy. Proponują też
umożliwić ponowne przeliczenie tych emerytur i rent, przy których obliczaniu przyjęto
przychód w kwocie 0 zł za te okresy zatrudnienia, za które nie przedłożono zaświadczenia
o wysokości faktycznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne.
Zdaniem Rady Ministrów zaproponowana w projekcie zmiana przepisów
zasługuje na rozważenie, ponieważ rozwiąże ważny społecznie problem osób, które nie są
w stanie udowodnić wysokości przychodu w okresie zatrudnienia wskazanym do ustalenia
podstawy wymiaru emerytury lub renty.
Zgodnie z przepisami art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39,
poz. 353 z późn. zm.) za podstawę wymiaru świadczenia wnioskodawca może wskazać
przeciętną podstawę wymiaru składki w okresie kolejnych 10 lat kalendarzowych,
przypadających w 20 – leciu poprzedzającym rok, w którym zgłosił wniosek o emeryturę
lub rentę albo przeciętną podstawę wymiaru składki w okresie 20 lat kalendarzowych
wybranych z całego okresu pracy podlegającej ubezpieczeniu.
Wprowadzając - jako podstawową - zasadę ustalania podstawy wymiaru
emerytury lub renty w oparciu o wynagrodzenie z kolejnych 10 lat przypadających w
ostatnim 20-leciu, wzięto pod uwagę ograniczone możliwości dokumentowania zarobków
sprzed 1980 r. Do końca 1990 r. zakłady pracy nie były bowiem zobowiązane do
przechowywania dokumentacji płacowej dłużej niż 12 lat. Dopiero od dnia 1 stycznia
1991 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991r. w sprawie zasad
prowadzenia rachunkowości (Dz. U. Nr 10, poz. 35 z późn. zm.) wprowadzono przepis, że
okres przechowywania dokumentów płacowych, na podstawie których można ustalić
podstawę wymiaru emerytury lub renty, jest uzależniony od przepisów emerytalno-
rentowych, określających zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń. Od tego czasu,
archiwa państwowe nie wydają zezwolenia na likwidację dokumentacji płacowej
zakładów pracy przed upływem 50-letniego okresu przechowywania.
Obecnie obowiązek przechowywania przez pracodawcę dokumentacji płacowej
przez 50 lat od dnia zakończenia pracy przez ubezpieczonego jest zapisany w art. 125 a
ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Tak więc ustalenie podstawy wymiaru emerytury i renty z 10 kolejnych lat
wybranych z ostatnich 20 lat latach przypadających po 1979 r. stwarza wnioskodawcom
najmniej problemów. Dla większości osób ten przepis jest korzystny także dlatego, że
zazwyczaj zarobki rosną wraz ze zdobywaniem doświadczenia zawodowego.
Trudności z udokumentowaniem zarobków sygnalizują przede wszystkim te
osoby, które chciałyby skorzystać z możliwości przyjęcia za podstawę wymiaru
emerytury, renty lub kapitału początkowego, przeciętnej podstawy wymiaru składek z 20
lat kalendarzowych dowolnie wybranych z całego okresu pracy podlegającej
ubezpieczeniom społecznym, a więc również z okresu przypadającego przed 1980 r.
Wprowadzając ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nowy przepis stanowiący, że podstawą wymiaru
emerytury i renty może być przeciętna podstawa wymiaru składki w okresie 20 lat
kalendarzowych, wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu, zdawano sobie
sprawę, że – niestety - nie wszyscy zainteresowani będą mogli skorzystać z prawa wyboru
zarobków z całego okresu ubezpieczenia.
Skorzystanie z tego prawa uzależnione jest bowiem od dostępu do dokumentacji
płacowej zakładu pracy, co może być nierealne zważywszy, że do końca 1990 r. zakłady
pracy nie były zobowiązane do przechowywania dokumentacji płacowej sprzed 1980r.
przez okres dłuższy niż 12 lat.
Fakt, że pracodawcy mogli niszczyć dokumentację płacową nie oznacza jednak,
że wszyscy z tego prawa skorzystali. Z informacji, jakie w czasie projektowania
przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
napływały do resoru pracy bezpośrednio od emerytów i rencistów wnioskujących o
umożliwienie im wskazania do podstawy wymiaru świadczenia podstawy wymiaru
składek z lat przypadających przed 1980r. wynikało, że wielu pracodawców dysponuje
pełną dokumentacją płacową, umożliwiającą wystawienie zaświadczenia o wysokości

2
wynagrodzenia stanowiącego podstawę składek przed 1980 r. Ponadto wielu
ubezpieczonych posiada legitymacje ubezpieczeniowe zawierające adnotacje o kwotach
zarobków w poszczególnych latach zatrudnienia.
Dlatego zdecydowano się na wprowadzenie przepisu umożliwiającego
obliczenie podstawy wymiaru świadczenia z 20 lat, dowolnie wybranych z całego okresu
ubezpieczenia, mimo świadomości, że zapewne nie wszyscy zainteresowani będą mogli
z niego skorzystać. Uznano, że nie można pozbawiać szansy uzyskania wyższego
świadczenia te osoby, które są w stanie przedłożyć w organie rentowym stosowne
zaświadczenia.
Mając na uwadze trudności w dokumentowaniu zarobków dopuszczono
możliwość wystawiania zaświadczeń na podstawie wiarygodnej dokumentacji zastępczej.
Jeżeli zatem pracownik nie ma kwot rocznych wynagrodzeń wpisanych do legitymacji
ubezpieczeniowej a zakład pracy zlikwidował dokumentację płacową po 12-letnim
okresie przechowywania, to zaświadczenie o wynagrodzeniu pracodawca może wydać na
podstawie dokumentacji zastępczej, tj. zachowanych akt osobowych w oparciu o dane
zawarte np. w umowie o pracę, pismach o powołaniu, mianowaniu oraz w innych
pismach, określających wynagrodzenie danej osoby. Dopuszczenie możliwości
dokumentowania zarobków na podstawie wiarygodnej dokumentacji zastępczej stanowi
optymalne rozwiązanie problemu osób, które nie są w stanie przedłożyć zaświadczenia
wystawionego przez pracodawcę na podstawie dokumentacji płacowej.
Trudności w dokumentowaniu zarobków często są też spowodowane likwidacją
zakładu pracy. Osoba, której pracodawca już nie istnieje nie jest jednak pozbawiona szans
na dotarcie do dokumentacji pozwalającej na udowodnienie wysokości zarobków, o ile
jednak taka dokumentacja istnieje. Aby ułatwić ubezpieczonym poszukiwanie
dokumentacji płacowo-osobowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych opracował „Wykaz
zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy”, który zawiera wciąż
aktualizowany alfabetyczny spis zakładów, ze wskazaniem obecnego miejsca
przechowywania dokumentacji płacowo-osobowej byłych pracowników. Jest on dostępny
w każdym organie rentowym i na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Przyjęty tryb postępowania stanowi duże ułatwienie dla osób, które mają
trudności w uzyskaniu zaświadczenia o wysokości swoich zarobków. Po pierwsze osoby
te mogą liczyć na pomoc ZUS-u w uzyskaniu informacji, gdzie są przechowywane
dokumenty płacowo-osobowe zlikwidowanych zakładów pracy. Ponadto mogą przedłożyć
zaświadczenie wystawione na podstawie dokumentacji osobowej, a jeśli pracodawca już

3
nie istnieje, mogą taką dokumentację złożyć bezpośrednio w organie rentowym, który na
jej podstawie sam ustali wysokość wynagrodzenia. Dopuszczalne jest też dochodzenie
wysokości wynagrodzenia dla celów emerytalno-rentowych w postępowaniu przed sądem,
na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego.
Dotychczas – pomimo sygnalizowania takiej potrzeby przez ubezpieczonych jak
również przez Rzecznika Praw Obywatelskich – Rząd nie podjął próby rozwiązania
problemu osób, które mają dowody, że w danym okresie pozostawały w stosunku pracy, a
tym samym niewątpliwie podlegały ubezpieczeniu społecznemu, natomiast nie są w stanie
przedłożyć jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie
wysokości przychodów stanowiących podstawę wymiaru składek w tym okresie. Nie
zdecydowano się na zaproponowanie wprowadzenia takich regulacji, ponieważ nie
pozwalała na to kondycja finansowa państwa, jak i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zdaniem Rady Ministrów obecnie warto podjąć te kwestie i rozważyć
proponowaną w poselskim projekcie zmianę przepisów ustawy o emeryturach i rentach z
FUS, polegającą na wprowadzeniu najniższego wynagrodzenia jako zastępczej podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za takie lata udowodnionego okresu
zatrudnienia, za które zainteresowany nie jest w stanie przedłożyć dokumentów
potwierdzających wysokość wynagrodzenia. Jest to wskazane tym bardziej, że opinię w
tej sprawie wyraził także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1
kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 96/06, w którym orzekł, że art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny
z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest
niezgodny z art. 65 ust. 2 Konstytucji.
W końcowej części uzasadnienia ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że „dostrzega praktyczne problemy z realizacją prawa do emerytury, związane
z niedostosowaniem przepisów ustawy emerytalnej do przepisów o przechowywaniu
dokumentacji płacowej. Fakt ten, podnoszony (...) w kontekście zasady zaufania
obywateli do państwa, nie spowodował wprawdzie orzeczenia o niekonstytucyjności art.
15 ust. 1 ustawy „emerytalnej”, ale niewątpliwie stanowi duży problem społeczny.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dla pełniejszej realizacji konstytucyjnego prawa do
zabezpieczenia społecznego bardzo pożądane byłoby uregulowanie tej kwestii. Jednym z
możliwych rozwiązań jest postulowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich
domniemanie, że w wypadku osób, które mogą udokumentować fakt zatrudnienia, ale
mają problemy z udowodnieniem wysokości wynagrodzenia, należy przyjmować, że

4