Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

wykonania wyroku. Dopiero po wystosowaniu takiego wezwania, strony mogą wnieść
kolejną już skargę do sądu domagając się wymierzenia grzywny wobec organu administracji
publicznej.
Należy przyznać, że wymierzona organowi administracyjnemu grzywna może
ostatecznie skłonić organ administracji publicznej do wydania wymaganego rozstrzygnięcia
lub dokonania przewidzianych prawem czynności. Wymierzona kara grzywny może też
stanowić dla organu administracyjnego poważne ostrzeżenie, by w przyszłości sprawy
administracyjne prowadzić możliwie szybko i tym samym nie ryzykować, że w ponownie
będzie miało miejsce wymierzenie organami administracyjnemu kary grzywny. Niestety, w
świetle obecnie obowiązujących przepisów prawnych, kara wobec organów
administracyjnych niewydających rozstrzygnięć w ustawowo przewidzianym terminie
nakładana jest dopiero po wyczerpaniu bardzo długo trwającej procedury oraz po
wyczerpaniu środków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w
Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Regulacje proponowane w przedstawionym projekcie
Zmiany sugerowane przez autorów niniejszego projektu spowodują, że w pewnych
sytuacjach, kary wobec organów administracji publicznej, nie rozpatrujących spraw w
ustawowo przewidzianych terminach, będą mogły być nakładane na znacznie wcześniejszym
etapie postępowania. Ustawa, nie naruszając dotychczasowo obowiązujących mechanizmów
gwarantujących szybkość prowadzenia postępowania administracyjnego, wprowadzi
jednocześnie dodatkową, fakultatywnie stosowaną możliwość nakładania kar finansowych na
organy administracyjne nie podejmujących w odpowiednim czasie prawnie przewidzianych
działań.
Projektodawcy proponują, aby w pierwszej kolejności organy administracji
państwowej były zobowiązane sporządzać rejestr prowadzonych spraw. W rejestrze tym
należałoby umieścić takie dane jak: oznaczenie prowadzącego sprawę organu administracji
publicznej, znak sprawy, datę wszczęcia postępowania i datę wydania ostatecznego
rozstrzygnięcia. Tym samym analiza danych zawartych w rejestrze pozwoliłaby
jednoznacznie określić jak długo trwa prowadzone postępowanie administracyjne. Rejestr ten
byłby regularnie przedstawiany organom wyższego stopnia, które przejęłyby funkcje
nadzorcze w zakresie badania tego czy rozstrzygnięcia podejmowane są w odpowiednim
terminie.
Organ wyższego stopnia w razie stwierdzenia, że mimo upływu terminu określonego
w artykule 35 KPA lub w przepisach szczególnych, organ mu podległy wciąż nie wydał
wymaganego rozstrzygnięcia, mógłby wymierzyć mu karę finansową w wysokości 500 zł za
każdy dzień zwłoki. Taka kara, jak już wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia
mogłaby być czynnikiem oddziaływania na organy administracyjne, służącym temu by
podjęły one właściwie starania, zmierzające do tego by rozstrzygnięcia były wydawane w
rozsądnym terminie. Projektodawcy uważają także, że już samo zagrożenie możliwą karą
finansową będzie działało mobilizująco na organy administracji publicznej.
Zastrzec należy, iż oczywiste jest, że do tego, aby funkcje nadzorcze wobec organów
administracji publicznej mógł pełnić organ wyższego stopnia, taki organ musi istnieć. Ażeby
sprostać wymogom poprawnej legislacji i uniknąć sytuacji prawnie nieuregulowanych,
projektodawcy wyraźnie zastrzegają, iż regulacja dotyczy wyłącznie postępowań
administracyjnych prowadzonych w pierwszej instancji (por. art. 35b § 1) oraz nie dotyczy
spraw, które w pierwszej instancji prowadzi minister lub samorządowe kolegium odwoławcze
(por. art. 35b § 6), a więc spraw prowadzonych przez takie organy w stosunku do których nie
ma już organów wyższego stopnia.
Wyraźnie zostało więc wskazane, że ewentualne nałożenie kary na organ
administracyjny, który prowadzi postepowanie w przewlekły sposób, mogłoby mieć miejsce
wyłącznie w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej
instancji. Kara nakładana byłaby w drodze postanowienia, a obowiązek jej zapłaty
powstawałby w terminie 14 dni od jego doręczenia. By zapewnić skuteczną egzekucję
wymierzonej kary, autorzy projektu w art. 104b § 7 proponują, by w przypadku gdy organ nie
uiści kary w wymaganym terminie zastosowanie miały przepisy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
Jednocześnie autorzy projektu wykazują zrozumienie dla argumentów często
podnoszonych w doktrynie, by wykazywać dużą ostrożność w ocenie odpowiedzialności
organów administracji publicznej w przypadku ich bezczynności. Należy więc pamiętać, iż
zdarza się, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie zawsze ma miejsce z winy
organu rozpatrującego sprawę. Przykładowo, niejednokrotnie organ nie podejmuje
wymaganych decyzji, gdyż czeka na opinię innego organu, która jest konieczna do wydania
rozstrzygnięcia w danej sprawie. Niekiedy bezczynność organu ma miejsce również z winy
stron, które nie składają wymaganych wyjaśnień lub nie dostarczają na czas dokumentów.
Trudno również wymagać od organu administracji publicznej, by wydał wymagane
rozstrzygnięcie w miesięcznym, czy też (w sprawach szczególnie skomplikowanych)
dwumiesięcznym terminie, w przypadku w którym ziściłaby się jedna z przesłanek
zawieszenia postępowania administracyjnego.
Projektodawcy, mając świadomość wskazanych wyżej zastrzeżeń, proponują
wprowadzenie dodatkowych mechanizmów służących zabezpieczeniu tego, aby kara nie była
pochopnie nakładana na organy administracyjne, w sytuacjach gdy pozostają one bezczynne
w sposób bez ich winy.
Po pierwsze, nałożenie kary byłoby fakultatywnym uprawnieniem organu wyższego
stopnia. Zgodnie z proponowaną treścią art. 35b §1, organ wyższego stopnia korzystając ze
swoich uprawnień nadzorczych „mógłby” nałożyć odpowiednią karę, jednak nie byłby do
tego zobowiązany.
Po drugie, w proponowanym przez projektodawców art. 35b § 2, zawarte zostało
wyraźne zastrzeżenie, iż do terminów, w których powinna być załatwiona sprawa nie wlicza
się „się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności,
okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony,
albo z przyczyn niezależnych od organu”. Identyczne kryteria wskazane zostały w art. 35 ust.
8 Prawa budowlanego (w ramach którego również przyjęto instytucję kar nakładanych na
organy administracji). Mając jednak świadomość złożoności wielu postępowań
administracyjnych, projektodawcy sugerują wprowadzenie dodatkowego zabezpieczenia w
postaci tego, iż przed wydaniem postanowienia wymierzającego karę, organ wyższego
stopnia powinien wezwać organ podległy do złożenia wyjaśnień na temat przyczyn
opóźnienia. Dopiero wtedy, gdyby organ I stopnia nie złożył wymaganych wyjaśnień albo
gdyby wyjaśnienia okazały się niesatysfakcjonujące, organ wyższego stopnia mógłby nałożyć
określoną w przepisach karę. Przy okazji, warto zwrócić uwagę, że samo wezwanie do
złożenia wyjaśnień przez organ podległy, choć z jednej strony stanowi zabezpieczenie przed
pochopnym nałożeniem kary, to jednocześnie byłoby dla organów rozpatrujących sprawę w I
instancji poważnym ostrzeżeniem, co do grożącej im kary. Mechanizm wzywania organów do
złożenia stosownych wyjaśnień pełni więc funkcję motywującą organy administracyjne do jak
najszybszego podjęcia wymaganych decyzji, a jednocześnie mechanizm ten stanowi
zabezpieczenie, by „mocniejszy” środek motywacyjny, jakim jest wymierzenie kary, nie był
stosowany w nieuzasadnionych sytuacjach.
Kolejnym zabezpieczeniem przed niezasadnym nałożeniem kary na organ
administracji publicznej jest możliwość złożenia przez organ podległy, na który została
nałożona kara, wniosku do organu wyższego stopnia o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wymienione wyżej zabezpieczenia są konieczne do tego, by postanowienia organów
administracyjnych, w wyniku których wymierzane są organom podległym kary za
bezczynność, nie były wydawane w sytuacjach niezawinionej bezczynności organu
rozpatrującego sprawę w I instancji. Jednocześnie autorzy projektu starają się zapewnić, by
proponowane zabezpieczenia nie spowodowały tego, by mechanizm nakładania kar stał się
nieefektywny. Stąd też przyjęto w art. 35b § 5, iż ewentualny wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy złożony przez organ, któremu została wymierzona kara, nie wstrzymuje
wykonania tej kary.
Należy więc oczekiwać, że proponowany w niniejszym projekcie mechanizm
nakładania kar na organy administracyjne w przypadku ich zawinionej bezczynności okaże
się skuteczny. Zwrócić należy uwagę, że bardzo podobny mechanizm przewidziany jest także
w przepisach Prawa Budowlanego (por. art. 35 ust. 6-8 Prawa Budowlanego). Można zatem
liczyć, że mechanizm, który sprawdził się w przypadku postępowania zmierzającego do
wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie skuteczny również w innych rodzajach
postępowań administracyjnych. Jednocześnie, mając świadomość złożoności wielu
postępowań administracyjnych, w projekcie wprowadzone są pewne dodatkowe mechanizmy
służące temu, by kara za bezczynność nie była nakładana w nieuzasadnionych przypadkach.

Przewidywane skutki dla budżetu państwa
Projektowana regulacja nie spowoduje ujemnych skutków dla budżetu państwa, gdyż
zgodnie z treścią proponowanego art. 104a § 1, wpływy z przewidywanych ustawą kar
stanowić będą dochód budżetu państwa.

Zgodność regulacji z prawem Unii Europejskiej
Przedmiotowa regulacja nie jest objęta prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 14 sierpnia 2012 r.
BAS-WAPEiM-2111/12



Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Łukasz Gibała)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. –
Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Monitor Polski z 2012 r. poz.
32) sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy dotyczy dodania art. 35a-35c do ustawy z dnia 14
czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr
98, poz. 1071, ze zmianami), zwanej dalej „Kpa”.
Zgodnie z proponowanym art. 35a Kpa, organy administracji publicznej
mają prowadzić rejestr spraw (zawierający oznaczenie organu, datę wszczęcia
postępowania, znak sprawy i datę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia) oraz
przekazywać kopię tego rejestru organowi wyższego stopnia w pierwszym
tygodniu każdego miesiąca. Jak stanowi projektowany art. 35b Kpa, jeśli z tego
rejestru wynika, że organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę w
pierwszej instancji nie załatwił sprawy w terminie, organ wyższego stopnia
mógłby wymierzyć temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości
500 zł za każdy dzień zwłoki. Na to postanowienie ma nie przysługiwać
zażalenie, jednak organ, na który zostałaby nałożona kara, mógłby złożyć
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisów tych nie stosowałoby się w
przypadku, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje minister lub samorządowe
kolegium odwoławcze.
Zgodnie z art. 2 projektu ustawy, ustawa ma wejść w życie po upływie
30 dni od dnia ogłoszenia.
2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Materia, której dotyczy projekt ustawy, pozostaje poza zakresem
regulacji prawa Unii Europejskiej.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa Unii
Europejskiej
Prawo Unii Europejskiej nie reguluje kwestii, o których mowa w
projekcie ustawy.

4. Konkluzja
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.



Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona








2