Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu

2
publicznej), a także art. 25 lit. c MPPOiP (zasada równości i zakaz dyskryminacji w dostępie
do służby publicznej).
2.3. Na mocy przepisów przejściowych do ustawy z 2002 r. tworzącej w miejsce UOP
dwie nowe instytucje, dotychczasowi funkcjonariusze UOP, stali się z mocy prawa
funkcjonariuszami Agencji, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do
czasu określonego w art. 230 ust. 1, tzn. do czasu zaproponowania im nowych warunków
służby albo wypowiedzenia stosunku służbowego (na podjęcie jednej z tych decyzji ustawa
dała szefowi Agencji 14 dni). Ponadto ustawa określała, jakimi kryteriami powinien kierować
się szef Agencji podejmując decyzję w tym zakresie.
TK uznał, że nawet przyjęcie, że stosunek służbowy funkcjonariuszy służb
specjalnych jest specyficzny, nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych,
warunkujących dostęp do tej służby.
TK porównując przepisy ustawy o UOP i ustawy o ABW i AW, doszedł do wniosku,
iż zniesienie UOP i utworzenie w to miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany
organizacyjnej, nie było zaś reformą funkcjonowania służ specjalnych. Brak jest materialnych
przesłanek do dokonywania kadrowej rekonstrukcji korpusu funkcjonariuszy. Choć
ustawodawca przyjął jako kryteria wypowiedzenia stosunku służbowego: wysokość
posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę
organizacyjna, to jednak z porównania tych limitów w kolejnych ustawach budżetowych oraz
z porównania statutów tych instytucji, wynika, że owa zmiana nie łączyła się, ani z
ograniczeniem limitów budżetowych, ani ze zmniejszeniem zatrudnienia, ani z likwidacją
komórek organizacyjnych.
Reorganizacja - zdaniem TK - nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany
kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną
trwałość ich zatrudnienia. Gwarancje te spełniają wieloraką rolę. „Po pierwsze, stanowią
ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko
prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do
służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo
dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę
indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez
zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko
idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową.
Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są
czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych

3
aktualnej większości parlamentarnej. (…) Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie
w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania,
że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Ma
zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki”.
W ocenie TK, ustawodawca, pozostawił Szefom Agencji nadmierny zakres swobody i
uznaniowości, przez to że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy
wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter
organizacyjny, a nie strukturalny.
Artykuł 230 ust. 7 przewiduje wyłączenie - w stosunku do funkcjonariuszy, którzy
odmówili przyjęcia proponowanych warunków służby lub, którym został wypowiedziany
stosunek pracy - stosowanie art. 60 ust. 4 oraz art. 63 ustawy. Przepisy te określają terminy
zwolnienia funkcjonariuszy ABW i AW ze służby, w przypadku likwidacji jednostki
organizacyjnej Agencji lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej,
jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej Agencji lub na niższe
stanowisko służbowe nie jest możliwe albo z innych przyczyn wymienionych w ustawie,
zaistniałych w czasie zaprzestania służby z powodu choroby. W przypadku likwidacji
jednostki organizacyjnej Agencji lub jej reorganizacji okres ten wynosi 6 miesięcy - w służbie
stałej oraz 3 miesiące w służbie przygotowawczej. Natomiast w przypadku zaprzestania
służby z powodu choroby zwolnienie funkcjonariusza ze służby, w zależności od podstawy
prawnej zwolnienia, nie może nastąpić przed upływem 12 albo 3 miesięcy od dnia
zaprzestania służby z tego powodu.
Tymczasem w zakwestionowanym ust. 7 przyjęto, że w razie odmowy przyjęcia przez
funkcjonariusza zaproponowanych warunków służby, stosunek służby rozwiązuje się z dniem
dokonania tej odmowy. Natomiast stosunek służby funkcjonariusza, któremu na podstawie
art. 230 ust. 1 pkt 2 został wypowiedziany stosunek służbowy, rozwiązuje się w terminie 1
miesiąca, liczonym od dnia doręczenia temu funkcjonariuszowi pisma o wypowiedzeniu.
Dochodzi więc do zróżnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy, przez wyłączenie
w stosunku do niektórych z nich dłuższych „okresów ochronnych”, choć przyczyny
zwolnienia ze służby są analogiczne. Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy funkcjonariusza można
zwolnić ze służby m.in. w przypadku likwidacji jednostki organizacyjnej Agencji lub jej
reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie
funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej Agencji lub na niższe stanowisko służbowe
nie jest możliwe. W istocie wypowiedzenie stosunku służby lub złożenie propozycji nowych
warunków służby na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wiąże się ze zniesieniem

4
Urzędu Ochrony Państwa i utworzeniem w to miejsce dwóch Agencji. Zniesienie UOP jest
zmianą organizacyjną, a nie strukturalną i w ocenie TK nie stanowi podstawy uzasadniającej
wyłączenie stosowania przepisów ochronnych, w stosunku do niektórych funkcjonariuszy
ABW i AW. Wprowadzone odstępstwa w zakresie ochrony stosunku służbowego powinny
pozostawać w racjonalnym związku z przyczynami, które rodzą skutek prawny w postaci
rozwiązania tego stosunku.
W
świetle konstytucyjnej zasady równości, wszystkie podmioty prawa
charakteryzujące się daną cechą w równym stopniu mają być traktowane równo. Zasada ta
zakłada także różnicowanie podmiotów podobnych, ale tylko wówczas, gdy zastosowane
przez ustawodawcę kryterium zróżnicowania jest racjonalnie uzasadnione i sprawiedliwe. Na
tle badanej regulacji trudno wskazać kryterium, które pozostawałoby w racjonalnym związku
z celem i treścią regulacji, zwłaszcza gdy podstawą zwolnienia ze służby jest art. 230 ust. 1
pkt 2 ustawy. Funkcjonariusze ci znajdują się bowiem w analogicznej sytuacji faktycznej i
prawnej jak funkcjonariusze zwolnieni ze służby z powodu likwidacji jednostki
organizacyjnej Agencji lub jej reorganizacji.


3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

Przepisów art. 230 ust. 1 i 7 po wydaniu wyroku TK nie nowelizowano uznając, że
mają charakter przejściowy i wyrok nie wymaga wykonania. Jednak według informacji
otrzymanych od służb prawnych ABW, w pewnym zakresie pojawiają się utrudnienia
w realizacji wyroku w praktyce. Przede wszystkim dotyczą one ABW, ponieważ to ona
przejęła zdecydowaną większość dotychczasowych funkcjonariuszy UOP, którym następnie
wypowiedziano stosunek służbowy. W związku z tymi wszczęte zostały postępowania przed
sądami administracyjnymi, mające na celu sanację zaistniałych stosunków faktycznych i
prawnych. Z punktu widzenia ekonomiki postępowania w tych sprawach lepszym
rozwiązaniem byłoby jednak uchwalenie przepisu o charakterze generalnym.
Proponuje się zatem by przyjąć regulację przewidującą, że w przypadku
funkcjonariusza pozostającego poza służbą w związku ze zwolnieniem na podstawie
niekonstytucyjnego przepisu do okresu służby liczonego do wysługi lat doliczyć okres równy
różnicy między skróconym niekonstytucyjnym wypowiedzeniem, a okresem, który powinien
się do niego stosować wedle ogólnych zasad. Proponuje się też by w przypadku
funkcjonariuszy, którzy do dnia 12 sierpnia 2004 r. (czyli w terminie 3 miesięcy od

5
ogłoszenia wyroku TK), złożyli podanie o ponowne przyjęcie do służby lub skargę do sądu
administracyjnego na decyzje o wypowiedzeniu stosunku służbowego, okres pozostawania
poza służbą w wymiarze nieprzekraczającym okresu od dnia zwolnienia ze służby do dnia
uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego uchylającego rozkaz o zwolnieniu
funkcjonariusza ze służby albo do dnia ponownego przyjęcia do służby, traktować jako okres
równorzędny ze służbą w ABW albo AW dla celów związanych z naliczaniem wysługi lat
służby.
Choć wyrok dotyczył tylko funkcjonariuszy, którym od razu wypowiedziano stosunek
służbowy, za celowe uznano objęcie projektowaną ustawą również funkcjonariuszy, którym
stosunek wygasł w związku odmową przyjęcia nowych warunków służby, zaproponowanych
przez szefa Agencji na podstawie przejściowego art. 230.
Ponieważ orzeczenia sądów administracyjnych były wydawane jeszcze przed
ewentualnym wejściem w życie projektowanej ustawy, dodano przepis zaznaczający, iż
projektowana ustawa nie wpływa na skutki tych wyroków.

4. Konsultacje

Opinie w sprawie projektu przedstawili: Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa, Szef Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu oraz Krajowa Izba Radców
Prawnych. KRS i KIRP nie wniosły uwag. Minister Sprawiedliwości i Prezes NSA, nie
negując celowości projektu, zgłosili propozycje zmian, których część została uwzględniona.
Szef Agencji Wywiadu uznał projekt za zbędny. Szef ABW w pełni poparł projekt.

5. Skutki projektowanej ustawy

Ustawa powoduje skutki finansowe dla budżetu państwa wynikające z konieczności
potraktowania okresu pozostawania poza służbą jako lat służby dla celów związanych
z naliczaniem wysługi lat.

6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej

Przedmiot projektu jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.


Warszawa, 24 maja 2012 r.
BAS-WAPEiM-1204/12



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i
Agencji Wywiadu (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Piotr Wach)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje dodanie art. 230a w ustawie z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z
2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zmianami, dalej: ustawa). Zmiana jest związana z
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K
45/02, Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1159). TK orzekł w nim m.in. o
niezgodności art. 230 ust. 1 (w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje
możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego) i ust. 7 (w
zakresie w jakim przepis wyłącza stosowanie niektórych przepisów ustawy o
zwolnieniu ze służby) z art. 60 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 25 lit. c
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Projekt zakłada,
że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na podstawie przepisów
zakwestionowanych przez TK należy doliczyć do okresu służby okres równy
różnicy między skróconym niekonstytucyjnym wypowiedzeniem a okresem,
który przysługiwałby funkcjonariuszowi na ogólnych zasadach.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Kwestie stanowiące przedmiot projektu ustawy nie są regulowane
prawem Unii Europejskiej.