Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska

2.
Wprowadzenie możliwości wdrożenia stref ograniczonej emisji komunikacyjnej.
W miastach, duży wpływ na jakość powietrza ma emisja ze środków transportu.
Intensywny ruch pojazdów oraz nieodpowiednia jego organizacja skutkuje tworzeniem się
zatorów drogowych, a tym samym obniżeniem prędkości pojazdów oraz wymuszonym
częstym zatrzymywaniem i startem, co wpływa na zwiększoną emisję zanieczyszczeń.
Według danych GUS w 2012 r. w Polsce park samochodowy wyniósł
24 875 700 szt., z czego ponad 75,4% stanowiły samochody osobowe (18 744 400 szt.).
Jednocześnie 78% pojazdów to pojazdy o strukturze wiekowej powyżej 10 lat. Średni wiek
samochodów w Polsce wynosi według różnych szacunków od 14 do 17 lat, co oznacza, że dla
wielu z nich emisja spalin jest znacznie wyższa niż standardy Euro 3 (od 2000 r.) lub Euro 4
(od 2005 r.). Sektor transportu jest źródłem zanieczyszczeń powietrza takich jak: tlenki azotu,
tlenki węgla, węglowodory aromatyczny, metale ciężkie oraz pył PM10 i PM2,5. Według
raportu Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w roku 2013 transport
drogowy był największym źródłem emisji tlenków azotu (31,8%), która wyniosła 253 035,2
ton. Poziom emisji pyłu z samochodów z silnikiem Diesla spełniającym wymagania normy
Euro 4 jest o 64% niższy niż dla normy Euro 1. W przypadku emisji tlenków azotu
i węglowodorów ta różnica wynosi 73%. Ponadto spotykana jest praktyka usuwania filtrów
cząstek stałych (tzw. DPF-ów) co powoduje, że rzeczywista emisja nawet nowszych
pojazdów jest znacznie wyższa niż wynikająca z norm emisji spalin Euro.
Dodany do ustawy – Poś art. 96b stworzy możliwości ustanowienia strefy
ograniczonej lub zakazanej emisji z transportu poprzez wprowadzanie ograniczeń lub
zakazów wjazdu do danej strefy dla pojazdów niespełniających ustalonych norm emisji Euro.
Kompetencję do ustanowienia tej strefy powinna mieć rada gminy. Proponowana nowelizacja
zakłada, że możliwość jej wykonania nie zostanie uzależniona od stwierdzenia przekroczenia
dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu. Uchwała rady gminy wydana na
podstawie tego przepisu będzie musiała obligatoryjnie zawierać wyszczególnione w nim
składniki, precyzujące zasięg terytorialny strefy, obowiązujące w niej ograniczenia, zakazy
i nakazy ustanowione w związku z wymogami w zakresie emisji zanieczyszczeń ze spalin
oraz - ze względów uzasadnionych jej zakresem przedmiotowym i podmiotowym - określać
dodatkowy sposób, w jaki jej treść zostanie podana do publicznej wiadomości. W uchwale
możliwe będzie także wprowadzenie wyłączeń od wynikających z niej zakazów lub nakazów.
Wyłączenia te mogą dotyczyć pojazdów należących do mieszkańców strefy, a także pojazdów
uprzywilejowanych. Kwestie związane z zasadami znakowania pojazdów, w zależności od
spełnianych przez nie norm, wzorem użytych znaków oraz dystrybucją oznaczeń, będą
uregulowane - jako szczegółowe - w drodze rozporządzenia. Zasady te powinny być
określone w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Niezbędna będzie
także zmiana rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych w sprawie
znaków i sygnałów drogowych w celu ustalenia znaków określających początek i koniec
strefy. Kontrola przestrzegania ograniczeń, zakazów i nakazów zawartych w treści uchwały
ustanawiającej strefę ograniczonej lub zakazanej emisji z transportu oraz ich egzekwowanie
zapewnione będzie przez przepisy karne. W związku z powyższym, w ustawie – Poś
proponuje się dodać art. 334a a w ustawie – Prawo o ruchu drogowym art. 129b.
W następstwie przyznania dodatkowego uprawnienia, koniecznym będzie zapewnienie także




możliwości nakładania grzywien w formie mandatów. Dlatego też nowelizacji powinno ulec
rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykroczeń, za
które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu
karnego.
Wprowadzanie stref, o których mowa w dodanym do ustawy – Poś art. 96b powinno
przyczynić się do ograniczenia emisji zanieczyszczeń generowanych przez transport, a tym
samym wpłynąć na poprawę stanu jakości powietrza w miastach. Na potrzebę wprowadzenia
tego instrumentu prawnego zwróciła uwagę Najwyższa Izba Kontroli we wnioskach
z przeprowadzonej w 2014 r. kontroli „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami”.
Nie jest możliwe oszacowanie wpływu proponowanych zmian na sektor finansów.
Ocena skutków społecznych, finansowych i gospodarczych ewentualnego wprowadzenia
strefy ograniczonej lub zakazanej emisji z transportu, będzie dokonywana każdorazowo przy
podejmowaniu przez właściwy organ gminy decyzji o wprowadzeniu takiej strefy, przy
uwzględnieniu rzeczywistych uwarunkowań do jej wprowadzenia. Nie można także ocenić
zakresu stosowania przepisów sankcyjnych, a wiec tego, jaki będzie rzeczywisty wpływ
środków pochodzących z mandatów karnych nakładanych w związku z nieprzestrzeganiem
ograniczeń, zakazów i nakazów zawartych w treści uchwały ustanawiającej strefę
ograniczonej lub zakazanej emisji z transportu. Zakłada się natomiast, że wynikające z tej
regulacji dodatkowe zadania kontrolne dla strażników miejskich będą realizowane przy
zaangażowaniu sił i środków posiadanych dotychczas przez te służby.
3.
Możliwość przeprowadzenia kompensacji emisji poprzez ograniczenie niskiej
emisji.
Mechanizm kompensacji wynikający z przepisów art. 225-229 ustawy – Poś ma na
celu pogodzenie potrzeby ochrony powietrza z możliwością rozwoju działalności podmiotów,
w tym działalności gospodarczej. Jest on stosowany w przypadku budowy nowych instalacji
lub wprowadzania istotnych zmian w instalacjach istniejących zlokalizowanych na obszarze,
na którym przekroczone są standardy jakości powietrza. Zgodnie z zasadami kompensacji
uzyskanie pozwolenia na emisję do powietrza z takich instalacji jest warunkowane
skutecznym
przeprowadzeniem
postępowania kompensacyjnego, tj. zapewnienie
odpowiedniej redukcji emisji substancji z innych instalacji zlokalizowanych na danym
obszarze. Obecne przepisy umożliwiają kompensację wyłącznie poprzez ograniczenie emisji
z innych instalacji wymagających pozwolenia na emisję (pozwolenia na wprowadzanie gazów
lub pyłów do powietrza albo pozwolenia zintegrowanego). Nie ma możliwości
przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego w przypadku, gdy na danym obszarze brak
innych instalacji wymagających takiego pozwolenia, a wysokie stężenia zanieczyszczeń
powodowane są przez tzw. niską emisję.
Proponowane zmiany w art. 225-229 ustawy - Poś, mają na celu uelastycznienie
mechanizmu kompensacji, poprzez stworzenie możliwości kompensowania emisji z udziałem
większej liczby podmiotów. Ułatwi to ograniczanie zjawiska tzw. niskiej emisji. W ramach
postępowania kompensacyjnego przewidziano szersze możliwości kompensacji
z uwzględnieniem trwałej redukcji ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów
powodujących naruszenia standardów jakości powietrza, pochodzących z instalacji spalania
paliw stałych w gospodarstwach domowych usytuowanych na obszarze gminy, w której




planowana jest budowa nowej instalacji lub dokonanie istotnej zmiany istniejącej instalacji.
Działania obejmujące trwałą likwidację instalacji spalania paliw stałych w gospodarstwach
domowych powinny być finansowane przez prowadzącego instalację nową lub istotnie
zmienianą, (art. 225 ust. 2). Dla potwierdzenia trwałego ograniczenia emisji z tych instalacji
odpowiednie zaświadczenie wydawać będą właściwe organy gminy. W związku z tym
proponuje się także zmianę przepisu określającego kompetencje tych organów (art. 378 ust. 3
pkt 2).
Ponadto, w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi dotyczącymi kompensacji
poprzez ograniczanie emisji z instalacji wymagających zgłoszenia, pojawiającymi się na
gruncie dotychczasowego brzmienia art. 229, zwłaszcza ust. 2, w którym jest mowa
o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia przez organ właściwy do wydania pozwolenia,
zaproponowano zmianę dotychczasowego brzmienia art. 229 ust. 1-3 i dodanie ust. 2a.
Zmiany te jednoznacznie wskażą na możliwość ograniczania w ramach kompensacji emisji
z instalacji wymagających zgłoszenia. Jednocześnie, zgodnie z rekomendacjami Najwyższej
Izby Kontroli, doprecyzowano pojęcie obszaru, na którym wymagane jest przeprowadzanie
postępowań kompensacyjnych poprzez odniesienie do obszaru, na którym zostały
przekroczone standardy jakości powietrza, wyznaczonego w przeprowadzonej przez
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ocenie poziomów substancji w powietrzu.
Wprowadzenie dodatkowych możliwości kompensacji – z udziałem podmiotów
prowadzących instalacje wymagające zgłoszenia oraz osób fizycznych eksploatujących
instalacje spalania paliw w gospodarstwach domowych - ułatwi przedsiębiorcom
przeprowadzenie inwestycji na obszarach, na których odnotowano przekroczenia standardów
jakości powietrza (ale bez powodowania dodatkowych obciążeń środowiska), a tym samym
wpłynie na rozwój danego regionu.
Koszty kompensacji ponoszone są przez podmioty prowadzące instalacje i są
uzależnione od spodziewanego zwiększenia emisji w związku z budową nowej instalacji albo
istotną zmianą instalacji istniejącej. Są one ustalane indywidualnie na potrzeby każdego
zamierzenia inwestycyjnego, z uwzględnieniem koniecznego obniżenia emisji w innych
instalacjach oraz szczegółowych technicznych uwarunkowań dla tych instalacji.
Proponowana zmiana przepisów rozszerzy zakres działania organów gminny
w sprawach ochrony środowiska dotyczących osób fizycznych nieprowadzących działalności
gospodarczej (wydawanie zaświadczeń, o których mowa w art. 227 ust. 2). Zakłada się
jednak, że z tego tytułu nie wzrosną obciążenia budżetów jednostek samorządu
terytorialnego. Władze gminy będą realizować te zadania w ramach dotychczasowych
środków.
4.
Zaproponowane zmiany przepisów w zakresie ochrony środowiska przed
hałasem.

Proponowane zmiany mają na celu uszczegółowienie przepisów zapewniające
jednolitą interpretację oraz usprawnienie przebiegu postępowań administracyjnych
i racjonalność działań na rzecz ochrony środowiska. Dotyczy to zwłaszcza art. 113 ust. 2
pkt 1 ustawy - Poś, z którego po nowelizacji będzie jednoznacznie wynikało, że obowiązek
podjęcia działań na rzecz ochrony środowiska przed hałasem powstaje z chwilą pojawienia




się faktycznego zagospodarowania terenu, ze względu na które to zagospodarowanie, z mocy
niniejszego przepisu, wymagana jest ochrona środowiska przed hałasem. Intencją
ustawodawcy bowiem było i jest nadal, aby ochrona akustyczna nie obejmowała wszystkich
terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod
realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, ale tylko tereny faktycznie użytkowane
zgodnie z takim przeznaczeniem. Przepisy o ochronie środowiska nie chronią bowiem
zapisów miejscowych planów zagospodarowania terenu, lecz środowisko, w rozumieniu
terenów zagospodarowanych w sposób, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Stąd
proponuje się, aby dotychczas użyte w omawianym przepisie wyrażenie „terenów
przeznaczonych” zastąpić wyrażeniem „terenów faktycznie zagospodarowanych”.

Z kolei zmianę w art. 114 ust. 1 ustawy - Poś proponuje się, aby uprościć sporządzanie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem uwzględnienia zasad
ochrony środowiska przed hałasem.
Rozszerzenie treści art. 114 ust. 3 ustawy - Poś o „tereny zamknięte”, ma na celu
zapewnienie właściwego standardu akustycznego w zabudowie mieszkaniowej, szpitalach,
domach opieki społecznej lub w budynkach związanych ze stałym albo czasowym pobytem
dzieci i młodzieży, czyli w obiektach, które z mocy art. 113 ust. 2 tej ustawy, wymagają
ochrony przed hałasem, ale niefortunnie zostały zlokalizowane na terenie, w odniesieniu do
którego przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 nie normuje, podobnie jak dla terenów służących do
działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, akustycznego standardu jakości
środowiska.

Rozszerzenie art. 114 o ust. 4 ustawy - Poś ma na celu urealnienie działań na rzecz
ochrony środowiska, a konkretnie ochrony człowieka, przed hałasem, w takich sytuacjach
architektoniczno – urbanistycznych, gdzie bezpośrednio na granicy pasa drogowego czy pasa
kolejowego są posadowione budynki mieszkalne, budynki szpitalne, domy opieki społecznej
lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, czyli obiekty,
które z mocy art. 113 ust. 2 wymagają ochrony przed hałasem. Wyeliminuje to konieczność
realizacji, zarówno w miastach czy np. w obrębie tzw. wsi ulicówek, gdzie rozważane szlaki
komunikacyjne otoczone są bezpośrednio przylegającymi do nich ww. obiektami
budowlanymi, biernych zabezpieczeń akustycznych w postaci ekranów. W takich sytuacjach
architektoniczno – urbanistycznych nie znajduje się bowiem racjonalnej przestrzeni na
posadowienie ekranów, a poza tym ekrany zastosowane w takich sytuacjach są generalnie
nieskuteczne z akustycznego punktu widzenia.

Natomiast rozszerzenie art. 362 ustawy - Poś o ust. 2a jest spowodowane tym, że
postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu, analogicznie jak wszystkie postępowania
administracyjne, prowadzone na podstawie ustawy - Poś, wymaga ustalenia stron
postępowania, a następnie powiadamiania stron o każdym kroku postępowania oraz
umożliwiania stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że postępowania
w trybie art. 362 ustawy - Poś dotyczą m.in. liniowych źródeł hałasu (tj. dróg, linii
kolejowych), lotnisk czy innych wielko - powierzchniowych źródeł hałasu, w stosunku do
których ustalenie stron postępowania, ze względu na liczbę podmiotów, które objęte są
ustawowym statusem strony(np. ustalenie wszystkich spadkobierców), jest bardzo
skomplikowane oraz czasochłonne, co automatycznie wpływa na wydłużanie się czasu
trwania postępowania, zasadnym jest, aby zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach




organów administracji państwowej odbywało się w tym przypadku, zgodnie z art. 49 Kpa, tj.
przez obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób
publicznego ogłaszania, jeśli przepis szczególny tak stanowi.
Zaproponowane powyższe zmiany ustawy – Poś przyczynią się do skuteczniejszych
działań na rzecz ochrony środowiska przed hałasem. I tak zmiana brzmienia przepisu art. 113
ust. 2 pkt.1 spowoduje, że nie będzie budzić wątpliwości fakt, iż ochrona przed hałasem
dotyczy środowiska, a nie zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
zaś rozszerzenie brzmienia art. 114 o ust. 4 zracjonalizuje działania na rzecz ochrony
człowieka przed hałasem środowiskowym w takich sytuacjach urbanistycznych, gdzie brakuje
miejsca na realizację biernych zabezpieczeń akustycznych. Natomiast rozszerzenie art. 362
o ust. 2a spowoduje większą dynamikę postępowań administracyjnych mających na celu
nałożenie, w szczególności na zarządców liniowych i wielko - powierzchniowych źródeł
hałasu, obowiązków na rzecz ochrony środowiska przed hałasem.
Powyższe zmiany nie niosą dodatkowych obciążeń finansowych. Powinny one
wpłynąć na bardziej racjonalne zaangażowanie środków kierowanych na ochronę środowiska
przed hałasem.

5.
Zmiany w ustawie o ruchu drogowym
W ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz.
1137, z późn. zm.) proponuje się rozszerzenie uprawnień strażników miejskich
o wykonywanie kontroli ruchu drogowego wobec kierującego pojazdem niestosującego się do
ograniczeń, nakazów lub zakazów i odpowiedniego oznakowania pojazdu w zakresie emisji
zanieczyszczeń zawartych w spalinach określonych w uchwale rady gminy, wydanej na
podstawie art. 96b ustawy – Poś. Zakłada się, że zadanie to będzie realizowane
w ramach środków będących w dyspozycji odpowiednich służb. Nie przewiduje się
wydatkowania dodatkowych środków na ten cel.
Projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.