Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw

Zgodnie z art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie
konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym
w sprawie projektów przepisów prawnych (Dz. Urz. WE L 189 z 03.07.1998, str. 42;
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne roz. 1, t. 1, str. 446), projekt nie będzie
przedmiotem konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym.
W związku z art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) należy dodać, że projektodawca nie przewiduje, aby
zmiany miały wpływ na sektor finansów publicznych, w tym na zwiększenie wydatków
lub zmniejszenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych.



32
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Ustawa oddziałuje na:
1)
banki prowadzące działalność maklerską;
2)
domy maklerskie;
3)
zagraniczne firmy inwestycyjne;
4)
towarzystwa funduszy inwestycyjnych;
5)
podmioty dokonujące transakcji krótkiej sprzedaży, swapów ryzyka kredytowego;
6)
kontrahentów centralnych (CCP);
7)
podmioty zawierające transakcje instrumentami pochodnymi;
8)
Komisję Nadzoru Finansowego.
Konsultacje
Projekt ustawy został opracowany na podstawie założeń, przyjętych przez Radę
Ministrów w dniu 18 czerwca 2013 r. Założenia te zakładały dostosowanie przepisów
krajowych do rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży
i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (Dz. Urz. UE L 86
z 24.03.2012, str. 1), zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie krótkiej sprzedaży”.
Projekt założeń był przedmiotem uzgodnień z udziałem organu właściwego w sprawach
nadzoru nad rynkiem finansowym – Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz
instytucji reprezentujących środowisko rynku kapitałowego.
Niezależnie od powyższego również projekt ustawy, między innymi z uwagi na
poszerzenie jego zakresu przedmiotowego, został przesłany do konsultacji społecznych,
w których uczestniczyli: Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., Izba
Domów Maklerskich, Izba Zarządzających Funduszami i Aktywami, Krajowy Depozyt
Papierów Wartościowych S.A., Rada Banków Depozytariuszy, Polskie Stowarzyszenie
Inwestorów Kapitałowych, Stowarzyszenie Emitentów Giełdowych, Związek
Maklerów i Doradców, Związek Banków Polskich, BondSpot S.A. Ponadto w ramach
tych uzgodnień projekt był opiniowany przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego
oraz Narodowy Bank Polski.
W ramach konsultacji społecznych uwagi do projektu zgłosili: Urząd Komisji Nadzoru
Finansowego (UKNF), Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych (KDPW), Izba
33
Domów Maklerskich (IDM), Narodowy Bank Polski (NBP), Giełda Papierów
Wartościowych (GPW), Izba Zarządzających Funduszami i Aktywami (IZFiA), Rada
Banków Depozytariuszy (RBD) oraz BondSpot S.A. W dniu 4 grudnia 2013 r. odbyło
się spotkanie uzgodnieniowe z udziałem przedstawicieli zainteresowanych instytucji
biorących udział w uzgodnieniach społecznych, podczas którego omówiono zgłoszone
uwagi i uzgodniono większość zapisów projektu. W trakcie spotkania część ze swoich
uwag podtrzymali przedstawiciele UKNF, KDPW, GPW, IZFiA oraz BondSpot S.A.
w wyniku czego nie zostały usunięte rozbieżności stanowisk odnośnie do:
1)
sankcji ustawowych z tytułu nabycia akcji CCP z naruszeniem przepisów
rozporządzenia 648/2012;
2)
projektowanych rozwiązań z zakresu sankcji administracyjnych;
3)
obowiązku przeprowadzania przez KNF rozpraw przed nałożeniem sankcji
administracyjnej.
Ad 1. Projektowany art. 47d ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie
instrumentami finansowymi przewiduje, że w przypadku gdy podmiot nabędzie akcje
CCP, np. bez wcześniejszego zawiadomienia KNF, pomimo sprzeciwu KNF lub przed
upływem terminu uprawniającego KNF do zgłoszenia sprzeciwu, członkowie zarządu
CCP powołani przez podmiot dominujący lub będący członkami zarządu, prokurentami
lub osobami pełniącymi kierownicze funkcje w podmiocie dominującym nie będą mogli
uczestniczyć w czynnościach z zakresu reprezentacji CCP. Jednocześnie ust. 4 tego
artykułu zakłada, że czynności z zakresu reprezentacji CCP podejmowane z udziałem
członków zarządu z naruszeniem ust. 2 są nieważne. Przeciwko temu rozwiązaniu
opowiedzieli się KDPW oraz IZFiA, zdaniem których przepis ten może rodzić ryzyka
dla skuteczności czynności prawnych dokonywanych przez CCP w ramach rozliczeń
transakcji, co może godzić w bezpieczeństwo obrotu. Dodatkowo w opinii tych
instytucji projektowany art. 47d ust. 4 może uniemożliwić CCP prowadzenie
działalności, a sam przepis nie jest precyzyjny co do nieważności czynności prawnych
dokonywanych przez CCP. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się UKNF, który
stwierdził, że omawiane przepisy są kluczowe z punktu widzenia nadzoru nad
przejmowaniem kontroli nad CCP. Mając na uwadze potrzebę zapewnienia
odpowiednich rozwiązań nadzorczych nad zmianami właścicielskimi CCP oraz fakt, że
analogiczne rozwiązania istnieją już w odniesieniu do innych instytucji finansowych
(domów maklerskich, towarzystw funduszy inwestycyjnych, zakładów ubezpieczeń
34
oraz banków) w związku z wcześniejszą implementacją analogicznych do
zastosowanych w rozporządzeniu 648/2012 przepisów dyrektywy 2007/44/WE
projektodawca, przyjmując stanowisko UKNF, zdecydował o pozostawieniu
kwestionowanych przepisów w niezmienionym kształcie.
Ad 2. KDPW, BondSpot S.A, GPW oraz IZFiA zakwestionowali również projektowane
przepisy ustawy zakładające istotne podwyższenie wysokości kar, jakie KNF będzie
mogła nakładać na KDPW, spółkę, której KDPW przekazał wykonywanie czynności,
izbę rozliczeniową i izbę rozrachunkową (z 1 000 000 zł do 10 000 000 zł) oraz
przyjęcie tak samo wysokich kar dla CCP. Ponadto podmioty te sprzeciwiły się
projektowanemu umożliwieniu KNF nakładania kar również na osoby odpowiedzialne
za zaistniałe naruszenia przepisów prawa, zasad uczciwego obrotu lub interesów jego
uczestników, w tym zawieszania w czynnościach członków zarządu tych podmiotów.
W opinii tych podmiotów brak jest powodów do dziesięciokrotnego podwyższenia
maksymalnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do podmiotów nadzorowanych.
W ich ocenie przyznanie organowi nadzoru uprawnienia do zawieszenia
w czynnościach członków zarządu ww. podmiotów nadzorowanych może doprowadzić
do zakłócenia normalnego funkcjonowania lub nawet destabilizacji działalności danej
spółki. Zdaniem tych podmiotów przepisy rozporządzenia 648/2012 nie nakładają
obowiązku sankcjonowania zachowań polegających na naruszeniu zasad uczciwego
obrotu lub naruszeniu interesów uczestników CCP, a jedynie nakładają obowiązek
zapewnienia odpowiednich środków administracyjnych za naruszenie przepisów tego
rozporządzenia. Przedstawionych zarzutów nie podzielił UKNF, którego zdaniem
potrzeba podwyższenia wysokości kar wynika z konieczności zagwarantowania ich
prewencyjnego charakteru, a także z tendencji występujących w państwach
członkowskich. W odniesieniu do projektowanych sankcji o charakterze osobistym,
które organ nadzoru może nałożyć na osobę fizyczną, Urząd zauważył, że sankcje takie
są już wprowadzone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi w odniesieniu do osób odpowiedzialnych za naruszenie przepisów przez
spółkę prowadzącą rynek regulowany, dom maklerski oraz bank prowadzący
działalność maklerską. Z uwagi na wykroczenie poza minimalny zakres wymagany
przepisami rozporządzenia 648/2012 projektodawca, jako rozwiązanie kompromisowe,
zdecydował o ograniczeniu przewidzianych zmian w zakresie kar wyłącznie do CCP.
Jednocześnie, mając na uwadze wynikającą z rozporządzenia 648/2012 potrzebę
35
ustanowienia kar w sposób skuteczny, proporcjonalny i odstraszający, dla których
punktem odniesienia powinna być wysokość kar przyjętych dla firm inwestycyjnych,
projektodawca zdecydował o utrzymaniu w projekcie wysokości kar zaproponowanych
w projekcie dla CCP. Mając na uwadze wymagania rozporządzenia 648/2012 oraz
rozwiązania przyjęte już w nowelizowanej ustawie, projektodawca utrzymał dodatkowo
w projekcie możliwość nakładania kar pieniężnych na osoby fizyczne odpowiedzialne
za naruszenie przepisów przez CCP. W tym jednak przypadku kwestionowany przepis
został uzupełniony o obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji
przez KNF. Jednocześnie, mając na uwadze, iż obecnie obowiązujący art. 169a uoif
umożliwia nakładanie na osoby fizyczne (odpowiedzialne za naruszenie przepisów
przez spółkę prowadzącą rynek regulowany, dom maklerski, bank prowadzący
działalność maklerską) kary pieniężnej do wysokości 100 000 zł, jak i konieczność
zapewnienia spójności legislacyjnej w zakresie wysokości sankcji nakładanych na
osoby fizyczne, projektodawca zdecydował o obniżeniu wysokości sankcji nakładanych
na osoby fizyczne, określonych w projektowanym art. 173c ust. 2 uoif z 1 000 000 zł do
100 000 zł. Ponadto, mając na uwadze, że ewentualne uprawnienie organu nadzoru do
zawieszania w czynnościach członków zarządu CCP wiązałoby się z wprowadzeniem
w stosunku do instytucji rynku kapitałowego całkowicie nowego modelu sankcji, co
powinno mieć charakter systemowy poprzedzony szeroką dyskusją, projektodawca
zdecydował o rezygnacji z kwestionowanego przepisu. Analiza wdrażanego w ostatnim
czasie prawa europejskiego wskazała również na przywiązywanie coraz większego
znaczenia do wyposażania krajowych organów nadzoru w administracyjne narzędzia
karne, z tych też względów projektodawca odrzucił uwagę KDPW wskazującą na
konieczność zastąpienia trybem sądowym administracyjnego trybu nakładania kar na
osoby fizyczne. W tym zakresie nie bez znaczenia jest również fakt, że osoby fizyczne,
na które KNF nałożył kary, mogą złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Ad 3. UKFN zakwestionował przewidziany projektowanymi art. 171a–171e ustawy
o obrocie instrumentami finansowymi obowiązek przeprowadzenia przez KNF
rozprawy przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary w związku z nieprzestrzeganiem
zakazów lub niewywiązywaniem się z obowiązków nałożonych rozporządzeniem
236/2012. W opinii UKNF rozwiązanie przyjęte w projekcie prowadzi jedynie do
znacznego wydłużenia postępowania, w sytuacji gdy decyzja co do nałożenia sankcji
powinna być podejmowana niezwłocznie. Stanowiska tego nie podzielił KDPW
36