Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

normatywnym stwierdzenie - post factum - sprzeczności inwestycji z tymi dokumentami
spowoduje nieporównywalnie większe straty dla wszystkich uczestników procesu
inwestycyjnego. Powyższe może zaś prowadzić do zupełnie zbędnej destabilizacji sytuacji
prawnej inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, zaś aparat państwa obciążyć
długotrwałymi sporami sądowymi.
W wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt. Kp 7/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
niewiedza co do planowanej inwestycji naraziłaby właścicieli sąsiednich nieruchomości na
ingerencję w ich prawa majątkowe, a instrumenty cywilnoprawne nie zastąpiłyby w
dostatecznym stopniu dotychczasowej drogi administracyjnej i nie pozwoliłyby efektywnie
chronić ich praw. Taka regulacja naruszyłaby zasady sprawiedliwości i proporcjonalności,
ponieważ nie gwarantowałaby osobom trzecim procedur służących ochronie ich praw.
Stwierdził, że negatywną cechą takich zmian byłoby drastyczne ograniczenie, a w istocie
wręcz eliminacja, ochrony praw osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości - na
etapie, na którym ta ochrona jest stosunkowo najefektywniejsza. W dotychczasowym stanie
prawnym zagrożenie - o ile tylko właściciele sąsiednich nieruchomości przejawiają
elementarną troskę o przedmiot ich własności - jest nieznaczne, ponieważ w postępowaniu
administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą oni uczestniczyć jako
strony, korzystając z wszelkich uprawnień wynikających z tego statusu.
W tej sytuacji, swoiste mechanizmy ochronne proponowane w Projekcie, polegająca na
zobowiązaniu inwestora do umieszczenia na terenie nieruchomości tablicy informacyjnej lub
uzyskania oświadczenia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości
sąsiednich z nieruchomością objętą inwestycją o powiadomieniu o budowie, uznać należy za
daleko niewystarczające. Na powyższą ocenę nie może mieć również wpływu, zakładane w
Projekcie, prawo ww. osób do żądania wniesienia sprzeciwu przez organ. Przede wszystkim,
nie sposób bowiem wyeliminować zasadniczej wady zgłoszenia, na którą zwrócił uwagę
Trybunał Konstytucyjny w powołanym powyżej orzeczeniu t.j. sprzeciw i inne środki są
nieadekwatne do rangi prawa własności, mają charakter następczy, oraz wprowadzają
wszystkich uczestników postępowania w stan niepewności prawnej co do legalności inwestycji.
Tak ukształtowana regulacja może zostać uznana za niezgodną z art. 45 ust. 1 w związku z art.
77 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji, nie można zaaprobować propozycji projektu
dotyczących dodania art. 30a i art. 30b do Prawa budowlanego.
Obszar oddziaływania obiektu
Z uzasadnienia Projektu wynika, że u podstaw proponowanej zmiany spoczywa założenie, iż
obszar oddziaływania obiektu w zdecydowanej większości przypadków będzie wyznaczany w
oparciu o § 12 i 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie. Jest to założenie uproszczone i błędne.
W praktyce obszar ten wyznaczają szczegółowe przepisy, ustanawiające ograniczenia w
odniesieniu do kwesti zabezpieczenia przeciwpożarowego, hałasu, ochrony środowiska,
zagadnień techniczno-budowlanych, w szczególności zaś regulacje dotyczące wymaganej

41
prawem odległości obiektu od granic nieruchomości (zob. S. Serafin, Prawo budowlane.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 270). Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany
przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia na podstawie przepisów odrębnych
(nie tylko § 12 i 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie) obszaru oddziaływania obiektu, a w
konsekwencji stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.
Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie prawa zabudowy - przez wybudowanie na
nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość
korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio
graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego (wzniesionego)
obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego (obiekt
jest w odczuciu sąsiada, a często również obiektywnie - brzydki), czy uniemożliwienia lub
utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez zasłonięcie widoku, ograniczenie
nasłonecznienia lub dopływu świeżego powietrza, aż po znaczący spadek wartości rynkowej
sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem tym są również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy
czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji
obiektu.
Mając powyższe na względnie, odrzucić należy tezę Projektu, iż skoro obszar oddziaływania
obiektu budowlanego wyznaczany w oparciu o § 12 i 13 rozporządzenie Ministra Infrastruktury
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie,
mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, to może to
przemawiać za zastąpieniem decyzji o pozwoleniu na budowę instytucją zgłoszenia
budowlanego. Po pierwsze, dokonanie takiej oceny jest sprawą bardziej złożoną,
wymagającego uwzględnienia stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższe prowadzi do
wniosku, że niezbędnym jest przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego
według reguł K.p.a., zaś osobom trzecim należy zagwarantować możliwość przedstawienia
swoich uwag, wniosku i zastrzeżeń przed rozpoczęciem robót budowlanych. W przeciwnym
wypadku może bowiem dochodzić do nierzadkich sytuacji, w których osoby dysponujące
nieruchomościami położonymi w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego znajdą się
poza postępowaniem ergo ich prawa nie zostaną poddane należytej ochronie.
W toku realizacji inwestycji może bowiem dojść (i z reguły dochodzi) do kolizji praw i interesów
dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Z
tegoż względu, nie można równie zaaprobować propozycji Projektu dotyczącej wprowadzenia
do Prawa budowlanego art. 28a, który to przepis pozwala na prowadzenie robót budowlanych
także na podstawie decyzji, która nie stała się jeszcze ostateczna. W kontekście możliwej
kolizji prawa inwestora do zabudowy nieruchomości i praw dysponentów sąsiednich
nieruchomości, przywołać trzeba art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantujący równą dla wszystkich
ochronę prawną własności i innych praw majątkowych. Istotą tej gwarancji jest to, że ochrona
własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu
danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia

42
ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz ingerencji organów
administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym
rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych. Ustawodawca
winien się kierować się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków
społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i
określonych dóbr społecznych (zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr
1/1999, poz. 2).
Pozwolenie na budowę, ukształtowane w liczącej dziesięciolecia praktyce, ma decydujące
znaczenie dla zagwarantowania należytej ochrony prawa własności osób trzecich, co
bezpośrednio rzutuje na zapewnienie im bezpieczeństwa, a ogółowi - porządku publicznego.
Właścicielom sąsiednich nieruchomości powinno być zagwarantowane prawo do informacji o
planowanych w ich otoczeniu inwestycjach. Przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w
którym organ administracji może zapoznać się ze stanowiskami wszystkich zainteresowanych
podmiotów, jest gwarancją zapewnienia ładu urbanistycznego i poszanowania prawa własności
właścicieli sąsiednich nieruchomości. Rezygnacja z tego postępowania - bez ustanowienia
innych skutecznych instrumentów ochrony praw osób trzecich - musi być uznana za
naruszającą art. 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji. Swoiste "odesłanie" właścicieli sąsiednich nieruchomości na długotrwałą i mało
efektywną drogę postępowania cywilnego oznaczałoby znaczące pogorszenie ich sytuacji i -
zarazem - rezygnację państwa z kompetencji istotnych dla ochrony praw podmiotowych
obywateli.
Ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego
W kontekście prawa budowlanego interes publiczny przejawia się w szczególności w
zapewnieniu ładu przestrzennego, w szczególności urbanistyczno-architektonicznego i
bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych, również tych wybudowanych bez
pozwolenia. Właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego jest gwarancją
zachowania proporcjonalności ograniczania praw jednostki w celu realizacji interesu
publicznego (por. m.in. powołane wyżej wyroki TK w sprawach o sygn.: K 19/99, K 37/02 i K
20/07). Kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla
stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny,
interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości
sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na
obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych
wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa.
Pozwolenie na budowę jest instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego -
stanowiącego wartość uniwersalną - którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes
publiczny. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję ochrony nie tylko praw
osób trzecich, lecz także interesu publicznego. W wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06,
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że za poszanowaniem unormowań regulujących proces

43
budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu
nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom
sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu.
Wobec powyższych, z dezaprobatą przyjąć należy propozycje Projektu dotyczące zniesienie
wymogu uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do budowy (przebudowy)
budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przywołana w uzasadnieniu projektu skala tego typu
inwestycji prowadzi bowiem do wniosku, że przyjęcie zgłoszeniowego modelu ich budowy,
faktycznie pozbawia organy administracji publicznej skutecznych instrumentem ochrony ładu
architektoniczno-przestrzennego w stosunku do ogromnej liczby inwestycji. Przy czym. równie
dotkliwym mankamentem proponowanej regulacji jest również zakładana możliwość zgłoszenia
budowy (przebudowy) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustalonej w decyzji o
warunkach zabudowy. Powyższe niweczy możliwość zapewnieniem odpowiedniego ładu
urbanistyczno-architektonicznego przez organy państwa.
Zgłoszenie budowlane
Procedura zgłoszenia robót budowlanych nie jest rodzajem postępowania administracyjnego
sensu stricto (definiowanego jako unormowany prawem ciąg czynności procesowych
podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty partycypujące w postępowaniu
w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej, por. J.
Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 2001, s.
62). Zgłoszenie wywiera skutek w rozumieniu k.p.a. jedynie wtedy, gdy załatwienie sprawy
administracyjnej dokonuje się w drodze wydania przez organ decyzji o sprzeciwie. W
pozostałych przypadkach zgłoszenie trzeba rozumieć tylko jako podstawę podjęcia przez
uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, w których ani inwestor, ani osoby
trzecie nie mają zapewnionego udziału (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 19
października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, z. 2, poz. 15, s. 78).
W wyroku z wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt. Kp 7/09 Trybunał Konstytucyjny
wskazał, że zgłoszenie budowy jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco
skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej
skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, jak np. budowa wiat,
altan, ogrodzeń czy prowadzenie remontu. Trybunał dostrzegł przy tym, że z uwagi na
charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim
powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania
konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w
postaci decyzji administracyjnej. Udziału zainteresowanych stron w postępowaniu
poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę nie mogłaby zastąpić aktywność właścicieli
nieruchomości na etapie procedur planistycznych - postępowań w sprawie uchwalenia planu
miejscowego czy też dotyczących decyzji o warunkach zabudowy (musieliby zresztą wiedzieć,
że wydanie takiej decyzji wystąpiono). W szczególności wskazać należy, że decyzja o
warunkach zabudowy nie rozstrzyga wszystkich aspektów planowanej zabudowy mających

44
wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i praw osób trzecich. W konsekwencji, także
z tego względu należy krytycznie odnieść się do zmian proponowanych w Projekcie, a w
szczególności tych stwarzających możliwość prowadzenie robót budowlanych na podstawie
zgłoszenia opartego na ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy.
Przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w którym organ administracji może zapoznać się
ze stanowiskami wszystkich zainteresowanych podmiotów, jest gwarancją zapewnienia ładu
urbanistycznego i poszanowania prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Rezygnacja z tego postępowania - bez ustanowienia innych skutecznych instrumentów
ochrony praw osób trzecich - musi być uznana za naruszającą art. 2 Konstytucji oraz art. 21
ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Nie sposób bowiem przyjąć optymistycznego założenia Projektu co do tego, że po wejściu w
życie proponowanych zmian organy administracji architektoniczno - budowlanej byłyby zdolne
do wnikliwej weryfikacji dokumentacji załączanej do zgłoszenia w sprawie budowy
(przebudowy) budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Trudno również nie przewidzieć
zagrożenia manipulowaniem przez inwestorów czasem danym organom na analizę
dokumentów, przez umiejętne dobranie momentu dokonania zgłoszenia. Manipulacje tym
terminem mogłyby istotnie wpłynąć na możliwość przeprowadzenia gruntownej analizy
dokumentacji przez organ. W praktyce może to prowadzić do paradoksalnych sytuacji:
niewnoszenia sprzeciwu nawet w przypadkach wysoce wątpliwych, albo wnoszenia sprzeciwu
prewencyjnie, nawet w przypadkach nieuzasadnionych.
Praktycznie, nie może ulegać wątpliwości, że wobec skali tego typu inwestycji organ
otrzymujący zgłoszenie dokonywałby jego sprawdzenia głównie pod kątem formalnym
(prawidłowości i kompletności zgłoszenia, kompletności projektu budowlanego, uprawnień jego
autora) oraz ewentualnej sprzeczności usytuowania obiektu budowlanego ze zgodnie z
ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołany wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. procedura
zgłoszenia może sprzyjać oportunistycznym, a nawet korupcyjnym zachowaniom,
zmierzającym do przekroczenia przez organ terminu wydania i doręczenia decyzji o
sprzeciwie. Z tego względu, propozycje Projektu budzą wątpliwości w zakresie zgodności z art.
2 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten wyraża zasadę zaufania do państwa i
stanowionego prawa.
Mając powyższe na względnie. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, proponuje
odstąpienie od dodania pkt la do art. 29 ust. 1 oraz pkt la do art. 29 ust. 2 Prawa
budowlanego, które odnoszą się do zastąpienia obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu
na budowę w odniesieniu do budowy (przebudowy) budynków mieszkalnych jednorodzinnych,
których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały
zaprojektowane, instytucją zgłoszenia budowlanego (art. 1 pkt 3 lit a i b Projektu).
W konsekwencji postuluje się odstąpienie od zmian Prawa budowlanego, które mogą być

45