Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 3 września 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-191(4)/08

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej






Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 812).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu
do komisyjnego projektu ustawy o zmianie
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 812)

Przyjęty w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw cel zaproponowanych
zmian przepisów, polegający na likwidacji barier w realizacji inwestycji budowlanych
w Polsce, należy ocenić pozytywnie. Również zasadnicze kierunki zmian, takie jak:
racjonalizacja procedur planistycznych, zdyscyplinowanie organów administracji
uczestniczących w procesie opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, racjonalizacja
skutków prawnych wejścia w życie planu miejscowego czy usprawnienie procedur
wydawania decyzji lokalizacyjnych, należy uznać za słuszne.
Zastrzeżenia budzą jednak niektóre szczegółowe rozwiązania, mające w przekonaniu
autorów projektu realizować wspomniane wyżej cele, a które, jak się wydaje, nie przyniosą
oczekiwanych rezultatów lub nawet w niektórych przypadkach mogą wywołać skutki
negatywne. Wprowadzone do systemu planowania przestrzennego zmiany powinny bowiem
być spójne z jego podstawowymi założeniami i w sposób systemowy, a nie incydentalny
rozwiązywać problemy gospodarki przestrzennej.
Próba kompleksowego rozwiązania problemu barier procesu inwestycyjnego poprzez
zmiany w przepisach prawa została podjęta w Ministerstwie Infrastruktury, w opracowanym
projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Przygotowany projekt
ustawy przewiduje szereg zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
ustawy prawo budowlane oraz do wielu innych ustaw, związanych z procesem
inwestycyjnym. Głównym celem zaproponowanych zmian jest racjonalizacja procesu
inwestycyjnego m.in. w fazie ustalania lokalizacji inwestycji. Na podkreślenie zasługuje fakt,
że szereg zmian ujętych w projekcie przedłożonym przez Komisję Przyjazne Państwo jest
zbieżnych z kierunkami zmian zaproponowanych w projekcie rządowym.
Dotyczy to ograniczenia obowiązku uzgadniania studiów gminnych oraz miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego z właściwymi organami administracji publicznej
i zastąpienie go opiniowaniem projektów tych aktów. Proponuje się jednak, aby z zasady tej
wyłączyć organy właściwe w sprawach stwierdzania zgodności ustaleń studiów i planów
miejscowych z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i programami zadań
rządowych i samorządowych. Relacja taka pozwoli zagwarantować uwzględnienie w tych
aktach ważnych, z punktu widzenia ponadlokalnego interesu publicznego, w tym
z obronnością państwa, ustaleń planów wyższego rzędu, a tym samym koordynować politykę
przestrzenną gminy z polityką państwa i województwa. Obowiązek uzgadniania aktów
planistycznych powinien również dotyczyć organów ochrony środowiska, co uwarunkowane
jest koniecznością wdrożenia postanowień dyrektyw środowiskowych Unii Europejskiej.
Pozytywnie ocenić należy propozycję włączenia w zakres władztwa planistycznego
gminy terenów zamkniętych, które zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, pomimo
często strategicznego znaczenia w strukturze przestrzennej gminy, nie stanowią przedmiotu
jej polityki przestrzennej. Zgodnie z projektem Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo”
zasada ta nie dotyczyłaby „wojskowych terenów zamkniętych”. Należy jednak zwrócić
uwagę, że kryterium kwalifikujące do włączenia terenu zamkniętego do planowania
gminnego powinno być związane nie tyle z jego wojskowym charakterem, co z indywidualnie
ocenianymi wymaganiami obronności i bezpieczeństwa państwa oraz znaczeniem
określonego terenu dla prowadzenia spójnej polityki przestrzennej w gminie. Stąd propozycja,
aby wprowadzić do projektu ustawy przepisy ustalające tryb dokonywania takiej oceny,
pozwalającej w odniesieniu do konkretnych przypadków ustalić zarówno potrzebę, jak
i możliwość objęcia terenu zamkniętego planowaniem gminnym. Projekt Ministerstwa
Infrastruktury przewiduje w tym względzie, na etapie prac nad studium gminnym,
sporządzanie rejestru terenów zamkniętych, których objęcie ustaleniami studium, a następnie
planu miejscowego, byłoby celowe z punktu widzenia potrzeb gminy, uzgadnianego z
wojewodą w zakresie wymagań bezpieczeństwa i obronności.
Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, zawarta w nim propozycja ograniczenia
zakresu treściowego planu miejscowego, ma na celu ułatwienie sporządzania planów
i
dostosowanie ich do realnych potrzeb terenu objętego planem. Nie kwestionując
poprawności tak sformułowanego celu zmian, należy zwrócić uwagę na potrzebę stworzenia
rozwiązania systemowego, pozwalającego poprzez rzeczywiste zróżnicowanie instrumentów
planowania przestrzennego dostosować je do zmiennych uwarunkowań i potrzeb
poszczególnych terenów gminy. Wydaje się, że „mechaniczne” zmniejszenie obowiązkowego
zakresu ustaleń, nie w pełni realizuje wskazany powyżej cel. Rola planu miejscowego
polegająca na koordynacji przestrzennej wszystkich procesów rozwoju gminy, mających
swoje odzwierciedlenie w zagospodarowaniu przestrzennym, wymusza komplementarny
charakter jego ustaleń oraz właściwy poziom ich szczegółowości. W określonym obszarze
zapewnia on również władcze oddziaływanie, poprzez system prawa miejscowego, na
kształtowanie stosunków własnościowych i zobowiązań podatkowych związanych
z planowanym zagospodarowaniem. Ponadto, jego funkcja w procedurze udzielania zgody na
realizację inwestycji, jako bezpośredniej formalnej podstawy dla planowanego sposobu
zagospodarowania terenu, wymusza znacznie szerszy minimalny zakres jego ustaleń, niż
wskazano to w projekcie ustawy.
Wątpliwości budzi wprowadzenie uproszczeń w planie miejscowym, w tym zwłaszcza
dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i
zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, parametrów i wskaźników, kształtowania
zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności
zabudowy. Należy zauważyć, że zasadnicze zmniejszenie obowiązkowego zakresu planu
może dać jedynie złudne przekonanie o równie dużym skróceniu czasu jego sporządzania.
Tymczasem decydujące znaczenie w tym zakresie ma czasochłonność procedury
sporządzania planu, takiej samej bez względu na obszerność planu. Jest ona uwarunkowana
wymogami dyrektyw środowiskowych, a w tym udziałem społeczeństwa w procesie
sporządzania planu.
Z tego względu w projekcie Ministerstwa Infrastruktury zaproponowano dwa
dodatkowe akty planistyczne odpowiadające statusem prawnym planowi miejscowemu, a
więc stanowiące akt prawa miejscowego (lokalne parametry urbanistyczne oraz miejscowe
przepisy urbanistyczne), które poprzez zróżnicowanie przedmiotu zawartych w nich ustaleń,
stanowiących przepis prawa miejscowego, pełnią inne funkcje w systemie oraz pozwalają na
prowadzenie gospodarki przestrzennej w sposób elastyczny, dostosowany do potrzeb
i uwarunkowań terenu. Zróżnicowanie treści poszczególnych aktów wymusza automatycznie
również zróżnicowanie trybu ich sporządzania i determinuje ich miejsce w systemie
planowania przestrzennego. Oznacza to, że w odróżnieniu od planów miejscowych zarówno
przepisy miejscowe, jak i lokalne parametry nie stanowią ostatecznych rozstrzygnięć
w procesie lokalizacji, określonych w projekcie ustawy jako zgoda urbanistyczna. Następuje
to w trybie decyzji administracyjnej, dla której są one podstawą, i umożliwiają szczegółowe
ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla indywidualnej inwestycji.
Należy przy tym wspomnieć, iż projekt rządowy przewiduje również w odniesieniu do
małych obiektów budowlanych, planowanych na terenach, które, ze względu na
przeznaczenie i istniejący sposób zagospodarowania, nie wymagają precyzyjnego określenia
w akcie planistycznym warunków zabudowy dla takich obiektów, znacząco uproszczony tryb
ich lokalizacji, w drodze zatwierdzenia zgłoszenia urbanistycznego. Projekt w sposób
kompleksowy realizuje wskazany na wstępie cel, polegający na stworzeniu elastycznego
modelu planowania przestrzennego.
Na poparcie zasługuje propozycja zdyscyplinowania procedury opiniowania
i uzgadniania studiów gminnych i planów miejscowych poprzez wprowadzenie 30-dniowego
terminu dla organów uzgadniających na wypowiedzenie się w przedmiocie uzgodnienia.
Powinno to wpłynąć na skrócenie procedury sporządzania planu miejscowego, której
znaczącą część zajmuje opiniowanie i uzgadnianie projektu. Równocześnie jednak budzi
zastrzeżenia wyłączenie z procedury uzgadniania projektu miejscowego planu organów
wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Ograniczy to w znaczącym
stopniu wpływ terenowych organów wykonawczych Ministra Obrony Narodowej na
zagospodarowanie terenów położonych w sąsiedztwie terenów wojskowych, w tym obiektów
o strategicznym znaczeniu dla obronności i bezpieczeństwa państwa, obiektów
szkoleniowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, lotnisk, składów paliw oraz innych
obiektów ważnych dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Proponuje się, w związku z tym,
pozostawienie wymogu uzgadniania projektu planu z ww. organami, z wprowadzeniem
jednak zasady tzw. „milczącej zgody” i rygoru trzydziestodniowego terminu na zgłoszenie
zastrzeżeń do projektu planu, co realizuje postulat skrócenia procedury planistycznej, nie
ograniczając jednocześnie możliwości zabezpieczenia wymagań związanych z
bezpieczeństwem państwa w zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do propozycji zmiany relacji pomiędzy studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a planem miejscowym, polegającej na
zastąpieniu, w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formuły
zgodności planu ze studium - brakiem naruszenia planem ustaleń studium, należy stwierdzić,
że stosownie do wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu projektu, istnieje potrzeba precyzyjnego
określenia stopnia zgodności tych aktów, przy założeniu różnych w obu przypadkach: roli,
zakresu, charakteru i formy ustaleń. Wydaje się jednak, że bardziej celowym i racjonalnym
rozwiązaniem problemu byłoby precyzyjne określenie zakresu zgodności ustaleń obu aktów
w sposób normatywny. Studium gminne, jako akt polityki przestrzennej określający kierunki
rozwoju gminy w aspekcie przestrzennym, powinien zawierać zarówno wytyczne
o charakterze indykatywnym i rekomendacje dla planu miejscowego, jak i ustalenia wiążące,
które powinny być wprost przeniesione do planu miejscowego. Formuła taka odpowiadałaby
systemowym relacjom między tymi aktami i usuwała obecne problemy interpretacyjne,
a równocześnie nie stwarzałaby konieczności wypracowania przez orzecznictwo sądowe
nowej interpretacji pojęcia braku sprzeczności.
W omawianym projekcie przewiduje się, w odróżnieniu do stanu obecnego,
wprowadzenie stałej stawki renty planistycznej, ustalonej na poziomie 10%. Zgodnie
z uzasadnieniem do projektu, celem tej zmiany jest zdjęcie z rady gminy odpowiedzialności
za podjęcie niepopularnej decyzji w sprawie stawki renty planistycznej i równocześnie
zapewnienie stałych dochodów gminy z tego tytułu. Wydaje się jednak, że taka regulacja nie
przyniesie rozwiązania niewątpliwie rzeczywistego i istotnego problemu. Całkowite
uniezależnienie wielkości przedmiotowej stawki od woli władz gminy, uniemożliwi
prowadzenie przez nie elastycznej polityki w zakresie gospodarki nieruchomościami
i realizacji strategii rozwoju gminy przez stworzenie bodźców dla lokalizacji określonych
kategorii inwestycji, np. produkcyjnych. Dodatkowo ustalenie jej wielkości na poziomie 10%,
przynajmniej w niektórych przypadkach, może zniweczyć cel jej stosowania, jakim jest
rekompensata kosztów planowania przestrzennego w gminie. Projekt ustawy o zmianie
ustawy-Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz
niektórych innych ustaw przygotowany w Ministerstwie Infrastruktury wprowadza
rozwiązanie, polegające na wprowadzeniu stałej stawki procentowej w wysokości 30%, z
możliwością podjęcia przez radę gminy uchwały o zmniejszeniu jej wysokości (np. poprzez
określenie minimalnej dolnej jej granicy) lub nawet o odstąpieniu od jej pobierania,
uwarunkowanej jednakże uzasadnieniem takiej decyzji. Powinno to urealnić zyski gminy
uzyskiwane z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem miejscowym, a
jednocześnie rozwiązać sygnalizowany w uzasadnieniu propozycji zmiany problem.
Propozycja ograniczenia czasu zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia
lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia warunków zabudowy z 12 do 3
miesięcy może być uznana za niezasadną. Zgodnie z intencją przepisu zawieszenie
postępowania służyć ma umożliwieniu gminie, w okresie zawieszenia, sporządzenie
i uchwalenie planu miejscowego zgodnie z przyjętym trybem, który wprowadzi na grunt
prawa miejscowego ustalenia studium gminnego odnoszące się do terenu objętego
wnioskiem, a tym samym umożliwi realizację zawartej w nim polityki przestrzennej.
Przewidziany obecnie termin 12 miesięcy stwarza realną możliwość przeprowadzenia w tym
czasie wymaganej przepisami procedury sporządzenia i uchwalenia planu. Ponadto, termin 12
miesięcy zapewnia ustawowo przewidzianą kontrolę społeczeństwa nad ustaleniami
zawartymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co również ma
swoje odzwierciedlenie w implementacji postanowień Dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie wpływu wywieranego przez
niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej
dyrektywą Rady 97/11/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE.
Skrócenie tego czasu do 3 miesięcy podważa celowość zawieszenia postępowania, a przy tym
całkowicie pozbawia przepis skuteczności, a tym samym racjonalności jego działania.
Ponadto uznaje się za celową propozycję zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia
warunków zabudowy jedynie w przypadku, gdy charakterystyka inwestycji, której dotyczy
wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niezgodna z polityką przestrzenną gminy
określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Niniejszą uwagę uznaje się za konieczną do uwzględnienia w projekcie rządowym ustawy.
Zaproponowane w projekcie ustawy uchylenie art. 65 ustawy, dotyczącego sytuacji,
w których właściwy organ stwierdza wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji
o
ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zostało uzasadnione problemami
interpretacyjnymi oraz brakiem uzasadnienia dla funkcjonowania przepisu. Należy jednak
zauważyć, że może to spowodować daleko idące, negatywne konsekwencje dla sytuacji
prawnej w gminie. Należy bowiem przypomnieć, że wspomniane decyzje wydawane są
bezterminowo, co oznacza, że nie ma limitu czasu ich obowiązywania. Może to doprowadzić
do sytuacji współistnienia, w odniesieniu do określonego terenu, prawa miejscowego
w
postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji
administracyjnych całkowicie z nim sprzecznych. Proponuje się więc ewentualną zmianę
przepisu w celu wykluczenia wątpliwości związanych z jego interpretacją i stosowaniem, nie
zaś całkowite jego uchylenie. Ponadto należy zauważyć, że zmiana dotyczy jedynie pkt 1 w
ust. 1 w art. 65.
Odnosząc się do propozycji zmian zaproponowanych w ustawie o podatkach i opłatach
lokalnych, dotyczących zniesienia opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów, co
do których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego do czasu wejścia w życie tego
planu, należy uznać to za rozwiązanie niecelowe. Zaproponowane rozwiązanie odnosi się
również do sytuacji, w których gmina, w ramach studium, określa obszary, dla których
zamierza sporządzić plan miejscowy. Wprowadzenie tak regresywnego przepisu spowoduje,
że gminy zrezygnują z określenia takich obszarów, co będzie miało bardzo negatywny wpływ
na gospodarkę przestrzenną i planowanie miejscowe. Tak więc dyscyplinowanie gmin do jak