Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

poniosły wydatki bieżące związane z prowadzeniem przedszkoli w łącznej wysokości
4 537 098 tys. zł, z tego:
- w rozdz. 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych” – 521 128 tys. zł,
- w rozdz. 80104 „Przedszkola” – 4 015 970 tys. zł.

W roku 2007 wydatki bieżące przypadające na wychowanka korzystającego
z edukacji przedszkolnej wyniosły średnio w kraju 5 239 zł (4 537 098 tys. zł na 865 968
wychowanków). Szacuje się, że w roku 2008 wydatki bieżące przypadające na 1 wychowanka
objętego wychowaniem przedszkolnym wyniosą ok. 5 763 zł (5 239 zł x 110%).
Zmiana polegająca na zastąpieniu finansowania zadań w zakresie przedszkoli z najbardziej
elastycznego źródła dochodów samorządów terytorialnych, jakimi są dochody własne,
finansowaniem z części oświatowej subwencji ogólnej nie jest celowa. Obecnie zadania
związane z prowadzeniem przedszkoli są finansowane z dochodów własnych gromadzonych
w jednostkach samorządu terytorialnego. Zwiększenie środków odprowadzanych do budżetu
państwa i rozdzielanych w postaci subwencji oświatowej nie wydaje się dobrym
rozwiązaniem. Zmiana sposobu redystrybucji dochodów budżetowych (zwiększenie
subwencji oświatowej kosztem zmniejszenia dochodów własnych) nie przyczyni się do
upowszechnienia edukacji przedszkolnej.

W związku z powyższym, kwotę 4,1 mld zł wskazaną w uzasadnieniu do projektu ustawy
jako niezbędną dla jego realizacji w roku 2009 (przy założeniu, że wszystkie dzieci w wieku
3 i 4 lat zostaną objęte wychowaniem przedszkolnym) uznać należy za znacząco
niedoszacowaną. Przyjęto bowiem zaniżoną wysokość finansowego standardu „A” (3 303 zł),
tymczasem w 2008 r. wynosi on 3 645,72 zł. Rozwiązanie polegające na objęciu od 2009 r.
przedszkoli ogólnodostępnych finansowaniem w ramach części oświatowej subwencji ogólnej
spowodowałoby, że na ten cel należałoby zaplanować kwotę ok. 8,2 mld zł, przy założeniu, że
wszystkie dzieci w wieku 3 – 4 lat skorzystałyby z prawa do wychowania przedszkolnego
(1 057 tys. uczniów w wieku 3 – 5 lat x 5 763 zł = 6 091 491 tys. zł oraz 352 tys. uczniów
w wieku 6 lat x 5 867 zł = 2 065 184 tys. zł). W kwocie tej nie uwzględniono ewentualnych
kosztów przystosowania i wyposażenia pomieszczeń do nauki, opieki świetlicowej.
Dodatkowo, kwota wskazana w uzasadnieniu do projektu jest znacząco niedoszacowana ze
względu na brak oszacowania skutków finansowych dla budżetu państwa wynikających
z konieczności wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko z tytułu rozpoczęcia przez
dzieci 5-letnie rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego, zgodnie z art. 14
ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr

5
139, poz. 992, z późn. zm.). W roku szkolnym 2009/2010 powyższy dodatek przysługiwałby
rodzicom dziecka, opiekunom faktycznym i opiekunom prawnym dziecka

w wieku 5, 6 i 7 lat (jedne z nich rozpoczną realizację obowiązku szkolnego, inne roczne
obowiązkowe przygotowanie przedszkolne), których dochód na osobę w rodzinie nie
przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Obecny
dodatek w kwocie 100 zł może ulec zwiększeniu na skutek weryfikacji od 1 września 2009 r.
kwot świadczeń rodzinnych i kryteriów dochodowych.

Niezrozumiała jest, zawarta w projekcie, propozycja uchylenia art. 14 ust. 5 ustawy
o systemie oświaty, który stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę
przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych –
organy prowadzące, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. W aktualnym stanie prawnym
rady gmin określają wysokość opłat za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych
wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego,

a także wysokość opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach. Opłaty te są ponoszone przez
rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli. Uchylenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie
oświaty spowoduje brak podstawy prawnej dla gmin do pobierania od rodziców ww. opłat.
Jednocześnie zachodzi uzasadniona obawa czy uchylenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie
oświaty będzie wiązało się z obowiązkiem dla budżetu państwa (lub ewentualnie budżetów
jednostek samorządu terytorialnego) finansowania kosztów wyżywienia dzieci

w przedszkolach czy realizacji zajęć wykraczających poza podstawę programową
wychowania przedszkolnego. Szacuje się, że w 2009 r. koszty wyżywienia 1 057 tys. dzieci
w wieku 3-5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym wyniosłyby ok. 2 198 560 tys. zł
(1 057 tys. dzieci x 5 dni x 4,16 tyg. x 10 m-cy x 10zł).

Ponadto, wprowadzenie do ustawy o systemie oświaty nowego art. 14a ust. 3,

w którym proponuje się nałożenie na gminy obowiązku zapewnienia wychowankom
przedszkoli (także tym w wieku poniżej 5 lat) bezpłatnego transportu i opieki lub zwrotu
kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej (jeżeli dowożenie zapewniają rodzice)
w przypadku, gdy najkrótsza droga dziecka do przedszkola publicznego przekracza 3 km,
spowoduje znaczące skutki finansowe dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego
(gmin), których wysokość nie została w uzasadnieniu do projektu ustawy oszacowana. Nie
wskazano też źródła pokrycia tych skutków finansowych. Szacuje się, że objęcie dowożeniem
dzieci w wieku 3-5 lat spowoduje wzrost wydatków bieżących na dowożenie o ok. 30 %
w stosunku do stanu z roku 2007, tj. o kwotę ok. 175 038 tys. zł (583 461 tys. zł x 30 %).

6

Nieuzasadniona jest propozycja wprowadzenia w art. 79 ust. 4 ustawy o systemie oświaty
przepisu oznaczającego w praktyce konieczność zagwarantowania środków finansowych
na prowadzenie przedszkoli, szkół i placówek publicznych, w tym na wynagrodzenia
zatrudnionych tam pracowników, w budżecie państwa wyłącznie w części oświatowej
subwencji ogólnej. Na wysokość wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu
terytorialnego na realizację zadań oświatowych, duży wpływ mają same jednostki (np. na
wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia nauczycieli).
W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby,
iż budżet państwa gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki
na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu
terytorialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty środki niezbędne na
realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, w tym

na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są
w całości dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta
Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) środki niezbędne na średnie
wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 i 4, wraz z pochodnymi od
wynagrodzeń, środki na odpis, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz środki na dofinansowanie
doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego,

o których mowa w art. 70a ust. 1, zagwarantowane są przez państwo również w dochodach
jednostek samorządu terytorialnego.

Z przytoczonych przepisów prawa nie wynika, aby w przypadku finansowania zadań
własnych samorządu o charakterze obligatoryjnym na ustawodawcy ciążył obowiązek
zapewnienia w części oświatowej subwencji ogólnej środków w pełni pokrywających
wydatki. Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o dochody jednostki
samorządu terytorialnego. Część oświatowa subwencji ogólnej, stanowiąca pomoc państwa,
nie jest dotacją, lecz formą uzupełniania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego - o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Jednym z głównych zamierzeń Rządu, planowanych na lata 2009 – 2011, jest
upowszechnienie wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 3-5 lat, w tym zapewnienie

7
wszystkim dzieciom 5-letnim prawa do bezpłatnej edukacji przedszkolnej. Ustawa z dnia 7
września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) pozwoliła
na tworzenie innych (niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych)
form wychowania przedszkolnego.
Umożliwienie organizowania przez gminy, inne osoby prawne i osoby fizyczne wychowania
przedszkolnego w formach innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach
podstawowych, koresponduje z ideą optymalnego wykorzystania możliwości rozwojowych
małego dziecka w zakresie uczenia się, predestynuje lepsze wykorzystanie potencjału
rozwojowego dziecka i stymulację jego zdolności.

W obecnym stanie, edukacja sześciolatków jest finansowana ze środków własnych gminy, tak
jak cała edukacja przedszkolna. Po planowanym obniżeniu wieku obowiązku szkolnego
dzieci, edukacja sześciolatków w szkole podstawowej będzie finansowana z części
oświatowej subwencji ogólnej. Dzięki takiemu rozwiązaniu gminy, jako organy prowadzące,
uzyskają wolne środki, które będą mogły wykorzystać na tworzenie nowych miejsc w
przedszkolach dla dzieci w wieku 3-5 lat.

Obecnie w Ministerstwie Edukacji Narodowej trwają prace nad rządowym projektem ustawy
o zmianie ustawy o systemie oświaty. Zmiany, zaproponowane w projekcie obywatelskim,
stanowią tylko niewielką część przygotowywanych zmian. Projektowane zmiany w ustawie
dotyczą wielu obszarów związanych z systemem oświaty, w tym także wychowania
przedszkolnego i obniżenia wieku rozpoczynania obowiązku szkolnego.
Przykładowo, zmiany proponowane w projekcie obywatelskim dotyczące art. 6 ust. 2, art. 14
ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – znajdują się w projekcie
rządowym. Zmiana przepisów art. 14 ust. 1a, 3, 3a, oraz art. 14a ust. 2 i 4 – również została
przewidziana w projekcie rządowym.
Część zaproponowanych w projekcie obywatelskim zmian w niewielkim zakresie
koresponduje ze zmianami przewidzianymi w projekcie rządowym, natomiast inne
proponowane rozwiązania są sprzeczne z przyjętym przez Rząd kierunkiem polityki
oświatowej Państwa. Celem autorów obywatelskiego projektu jest bowiem przejęcie
niektórych zadań gminy przez Państwo. Przyjęcie takich rozwiązań przeczy wdrażanej przez
Rząd koncepcji decentralizacji wykonywania zadań publicznych.
Z kolei proponowana w projekcie obywatelskim zmiana w art. 14a ust. 5 jest sprzeczna
z jednym z głównych zamierzeń Rządu w zakresie upowszechniania edukacji przedszkolnej.

8
Projekt obywatelski nie dopuszcza innych form wychowania przedszkolnego, jako miejsca
realizacji rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego (wyklucza on dzieci
5-letnie). Celem uchylenia przepisu pozwalającego na realizowanie w ramach innych form
wychowania przedszkolnego jedynie wybranej części podstawy programowej, jest właśnie
umożliwienie realizowania przez dzieci w punktach przedszkolnych lub zespołach
wychowania przedszkolnego rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego.

W projekcie rządowym zostaną zaproponowane dalej idące zmiany w art. 14 ust.1a, aby w
przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem
przedszkolnym mogło być objęte dziecko w wieku powyżej 6 lat, nie dłużej jednak niż do
końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 8 lat.
Obowiązek szkolny tych dzieci może być odroczony do końca roku szkolnego w tym roku
kalendarzowym, w którym dziecko kończy 8 lat. Podstawą proponowanej zmiany jest
przekonanie, że należy skrócić okres obejmowania wychowaniem przedszkolnym dzieci
niepełnosprawnych posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do
ukończenia przez dziecko 8 lat życia.
Od 2005 roku w systemie oświaty podejmowane są działania wczesnego wspomagania
rozwoju dziecka w celu stymulowania jego rozwoju i spowodowania rozpoczynania nauki
w szkole razem z rówieśnikami sprawnymi. Wprowadzenie możliwości wczesnego
wspomagania rozwoju oraz upowszechnianie wychowania przedszkolnego powinno
spowodować, że dzieci niepełnosprawne będą objęte działaniami edukacyjnymi

i terapeutycznymi od momentu wykrycia niepełnosprawności do rozpoczęcia nauki w szkole.
Pozostawienie możliwości uczestniczenia w zajęciach przedszkolnych dzieci posiadających
orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do ukończenia 10 lat powoduje

w pewnym stopniu stygmatyzację uczniów niepełnosprawnych, bowiem wystąpi zbyt duża
różnica między dzieckiem 6-letnim i 10-letnim w klasie pierwszej. Może również
spowodować trudności w dostosowaniu wyposażenia szkoły lub placówki do potrzeb dzieci.

Rząd negatywnie opiniuje obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty
oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 605).


9